2015年10月2日 星期五

自由化絕非放任 日本新設電力交易監管委員會

"伴隨著電力自由化政策的推進,日本政府成立了「電力交易監管委員會」,來確保新制下的(傳統)電力公司與新設電力公司,能有中立公平的競爭環境,並促進市場活化。"
NASA 戈達德太空飛行中心拍攝的東京夜景 (via Flickr  NASA Goddard Space Flight Center)

文/宋竑廣 (文字工作者)

    在台灣,能源討論的浪潮中,偶爾觸及電力市場自由化議題,其中難免出現「自由化將導致無電可用或價格上升」「國營獨占無法提升效率」這樣兩極的意見;而在最近,為迎接2016年4月開啟的「電力零售全面自由化」時代,避免其中不法、不當事端,日本政府於9月1日設立了「電力交易監管委員會」(日文:電力取引監視等委員会)。

    所謂「電力零售全面自由化」,是電力自由化的一環。目前在日本依地區分,有十大電力公司(北海道、東北、東京、北陸、中部、關西、中國、四國、九州及沖繩電力),日本工廠或大樓這類使用高壓以上電力的消費者,除了在地的大電力公司,還可以選擇新設電力公司;2016年4月之後,一般家戶等使用低壓電力的消費者,將擴大選擇範圍,至此,所有電力消費者都在自由化制度之下,可選擇在地之外的電力公司(請參照東京電力說明)。

    據各媒體報導,為確保新制下的(傳統)電力公司與新設電力公司,能有中立公平的競爭環境(傳統電力公司配電網的公平性等),及促進市場活化(電網托送費用適當與否等),為此設立電力交易監管委員會

    該委員會設有委員長一人(現為大阪大學社會經濟研究所招聘教授八田達夫),另有來自工學、法律、金融、會計等四種不同領域的外部委員四人,下設70名人員,直屬於經濟產業大臣;監管對象包括發電、送配電與電力零售等相關業者,擁有審查業者執照、要求業者繳交報告、進入業者公司檢查等權力。

日本電力交易監管委員會成立 (來自該組織官網)
圖片:為確保供氣(效果上等於供電)穩定,多環化的瓦斯管線配置(來源:東京瓦斯)

    關於「電力交易監管委員會」的權限,台灣讀者可能比較難想像的部份是,還包括了未來對瓦斯導管的監管。類似送配電網的開放,日本預定2022年也開放瓦斯導管(給其他新業者使用),屆時,作為管線擁有者的瓦斯公司,將成為監管對象。

    之所以如此,背景是瓦斯燃料電池(ENA-FARM)、瓦斯空調等,這類利用瓦斯發電的機器或以瓦斯驅動的機器普及之後,瓦斯等於電力來源,瓦斯導管等於電網,需納入電力自由化,自然也需要政府的監管。

瓦斯空調的宣傳 Banner,標榜可削減尖峰用電 10%。

    而關於「電力交易監管委員會」的權限大小,日本 NIRA 總合研究開發機構(National Institute for Research Advancement)於今年 2月指出,在英國跟德國類似的政府組織,被授權的幅度大,市場也活絡得多,反之,在法國,則因為既得利益組織的影響,授權有所限制,因此電力與瓦斯市場,既有業者仍有獨佔優勢。機關設計之重要性可見一斑。

    像這樣專業的合議制委員會,其行政位階備受矚目。以原子力規制委員會而言,批判過日本核能監察體制疏漏的核工學者西脇由弘論述道,該委員會原本希望是以,不受所屬單位長官指揮、獨自行使權限的行政委員會(所謂的「三條委員會」)來設置,結果卻設成獨立性相對較低的機關(所謂的「八條委員會」),且和推動核能的單位隸屬於同一機關(經濟產業省),等於監督者與被監督者在同一屋簷下。

    福島核災後,原子力規制委員會於2012年以三條委員會的位階重設,且置於環境省(而非經濟產業省)部屬機關(所謂的外局)。至此也還有許多課題,西脇教授說:「日本對於合議性委員會的經驗尚淺….有必要促進更多討論。」

圖:核監察組織在行政位階上的問題,在國際機關上也是如此,截圖是前世衛幹事中島宏(出自紀錄片「核電爭議」),正在回答關於IAEA(國際原能總署)與WTO(世界衛生組織)之間的關係,他明確地說,在和平與民用核能的部份,IAEA對WTO有「事權/authority 」。

    從日本原子力規制委員會的歷史切入,可以更清楚「電力交易監管委員會」的狀況,6月時,接連有國會議員質詢經濟產業省與資源能源廳,關於它的行政位階,和NIRA總合研究開發機構的意見雷同,議員也建議設為三條委員會,不過經濟產業大臣回應,關於獨立性的問題,在委員的任命條件上,法有明訂「要能做出公正中立判斷的人」。

    不管是政策研究機構、國會議員或學者,對此還有各種細膩觀察,如獨立程度、獨立後相對的(報告)義務、獨立是否導致孤立、獨立是否等於中立等,未來台灣若有相關討論,不妨列為子題目加以考慮。

圖:日本電力交易監管委員會與其他單位的權責關係。(來源:官網)

    此外,對於電力自由化,經濟產業省資源能源廳做了消費者保護對策之外國政策研究,如消費者可否回到公定電費價格、電力作為必需品的近身性(交易不成時如何獲得供電)、業者退出時該如何填補供電空缺、如何保障低所得等弱勢族群用電等,攸關國民安居樂業之要務。

    綜合以上,國營獨占與電力自由化之間的利與弊,不是非黑即白、絕對互斥;電力自由化也絕非一味放任,忽視市場失靈的可能性,政府如何監管、監管機構又該如何設計,至關重要;在超越疑慮不安,確實搭建可行可靠的制度之前,還有更多更多的相關議題,有待我們耐心討論。

【延伸閱讀】
日本電力改革進入總決戰階段》日經中文網
Electricity System Reform」日本經濟產業省的政策說明專頁 (英文)
Japan passes major reforms to electricity, gas sectors》The Japan Times

【作者簡介】
宋竑廣,文字工作者,台北大學(原中興法商)經濟系畢,撰有環境資訊中心「追蹤福島核災」、低碳生活部落格「日本節能」等專欄;另為日本歌手中島美雪研究者,為此經營臉書粉絲團「中島みゆき作品介紹會」。

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