2009年11月20日 星期五

中美無心減碳 台灣就繼續白搭車?

 文/王京明(中華經濟研究院能源與環境研究中心研究員)

 候變遷問題是21世紀人類社會面臨經濟上最大範圍的市場失靈(market failure),也是環境上最大範圍的損害衝擊與品質劣化的嚴峻挑戰,事關人類生存和各國發展。溫室氣體排放具有全球性與「共同壞財」的性質(public bads),往往一個國家造成的碳排放,後果卻必須要相鄰國家甚至全球共同來承擔;本質上,在自然的情況下,個別國家本身不會也不願有效減量,因為若每一個國家從本身利益的觀點出發,當他愈能作為一個白搭車的乘客(free rider),讓別國先行減量,他就能獲得越多的利益。

 學理上,這是一個典型的囚犯困境(prisoner’s dilemma)的處境,而要突破這個困境,就必須通過事先溝通,達成相互合作利益共享的協議。因此,解決氣候危機,亟需國際社會攜手努力、共同合作應對。

 台灣作為一個島嶼國家,面對氣候變遷的衝擊特別脆弱,因此我們有強烈的誘因與利益,冀望哥本哈根能達成有效的全球性國際協議。


氣候公約 衝突迭起
 1992年生效的聯合國《氣候變化綱要公約(UNFCCC)》指出,「各國應盡可能地採取最廣泛的合作,並參與有效和適當的國際因應行動來進行減量與調適」,確立了「穩定大氣層中溫室氣體的濃度水準,以此來防制人類對全球氣候系統的影響」的目標。氣候公約對全球減量責任的分配提供了重要的指導原則,其中主要原則有「共同但有區別的責任」原則、預防原則與永續發展原則等,這些原則都已成為當今國際社會談判氣候變遷問題時的重要行動依據。

 氣候公約將全世界國家分為附件一國家(Annex I)與其他開發中國家,附件一國家指的是OECD國家加上經濟轉型國家(東歐與蘇聯),他們必須先領導溫室氣體減量與氣候變遷的調適行動,且必須提供開發中國家資金與技術,來執行氣候變遷的因應措施。從利益分配的角度上來看,氣候公約是OECD國家和開發中國家間,矛盾(或有說南北矛盾)博弈鬥爭的結果。在談判的時候,發展中國家就已經清楚地表明,除非在氣候公約中明確承認不同國家的地位,並且規定不同國家的不同區別義務,否則將不可能達成任何有意義的國際公約。

 其中,已開發國家和發展中國家雙方,經常各自堅持「共同但有區別的責任」的原則,在氣候變化談判中展開激烈的攻防。已開發國家認為,人為造成的氣候改變,是來自發展中國家對森林的濫砍濫伐和對植被的各種破壞,必須採取措施制止發展中國家的發展趨勢,且發展中國家亦應該承擔減量溫室氣體義務。發展中國家則提出,已開發國家不合理的能源消費和工業高耗能結構,以及通過殖民體系和不平等的世界貿易體系,對發展中國家進行的掠奪性開發,才是導致氣候變遷的根本原因。像含中國、印度在內的發展中國家就認為,已開發國家應承擔過去的歷史責任,增加援助,改造舊的國際秩序,建立機會均等、權利平等、規則公平的國際社會民主機制。

 2007年以降,氣候變遷成為兩國峰會(G2)、八國峰會(G8)、二十國峰會(G20)、聯合國大會、聯合國安全理事會、以及美國領導組織的世界主要經濟體能源和氣候變遷會議的重點議題。2007年年底在印尼峇里島的第十三次氣候公約締約國會議(COP13)會議,通過了「峇里島路線圖」(the Bali Roadmap),強調兩個協商的進程:公約進程(the Convention track)與議定書進程(the Protocol track),以期完成繼第一期2012年京都期限後的協議共識。兩個進程雙軌並行,並將於2009年12月在哥本哈根聚集,以確定後京都的協議安排。

 氣候公約進程協商,係朝向國際間透過長期合作行動以達成全球減量的長期願景,已開發國家同意考慮其國家的適當減量責任與行動,包括量化的排放限制與減量目標,開發中國家則同意考慮要履行可測量(measurable)、可報告(reportable)、可確認(verifiable)的溫室氣體減量責任(MRV責任),同時強調國際社會必須支援其能力構建、技術開發和轉讓與資金的獲得,亦即要提供正向的誘因給開發中國家來執行其減量與調適策略與行動。議定書進程進行的目的,則在於達成附件一國家第二期(post-2012)減量目標訂定的協議,此進程將完成量化的減量目標以及第二期的時間跨度(time frame)。

年底大會 聚焦減碳承諾
 自2008年開始,全球氣候變遷談判的焦點已經從「峇里島路線圖」的「後京都進程」,轉換為涵蓋面更廣的「哥本哈根進程」。「哥本哈根進程」的核心問題主要集中在兩個方面:一是要在「共同但有區別的責任」原則下達成共識,促使已開發國家在《京都議定書》第二承諾期承擔大幅度量化減量目標,確保未批准「京都議定書」的已開發國家(美國為主)承擔可相與比較的減量承諾,同時推動主要開發中國家(中國為主)參與減量;二是要保持《聯合國氣候變遷綱要公約》的全面、有效和持續實施,並通過有效的機制協議安排,推動已開發國家和發展中國家在資金、技術轉讓和能力建設支援方面實現的共識,促進全球在永續發展下根據各國國情採取適當的調適和減量行動。

 哥本哈根會議前夕,地主國丹麥氣候與能源部部長海德嘉(Connie Hedegaard)和UNFCCC執行秘書波爾(Yvo de Boer)就共同明白指出:哥本哈根協議必須明訂四件事:(一)工業化國家高企圖心的2020年溫室氣體減量目標;(二)開發中國家限制溫室氣體排放成長的計畫;(三)富國資助窮國因應氣候變遷的清楚短程至長程計畫和(四)一個管理和分配前述資金的架構。

 針對聯合國氣候變遷綱要公約相關議題所產生的利益結盟團體,主要包括:OECD國家、JUSSCANNZ傘型集團、歐洲聯盟、77國集團與中國、島國聯盟,此外,還包括較不具影響力的石油輸出國家、中美洲國家集團和非洲國家集團。

 回顧以往談判的歷程,可以總結的說,各主要氣候變遷的談判集團立場差距南轅北轍、彼此攻防激烈。從光譜的極左邊是島嶼聯盟的強烈減量要求,不僅要求追究歷史排放責任,亦要求衝擊的損害賠償,既對已開發國家提出要回歸到350ppm的大氣二氧化碳濃度標準,對開發中大排放國亦要求訂出BAU減量指標。而光譜的右邊,則是傘型集團的立場,強調的不是歷史責任而是祖父原則(grandfather law),要求未來的新興開發中排放大國亦要訂出量化的減量標準,居中的則是歐盟與開發中國家聯盟,主張減量的立場遵守UNFCCC的「共同但有區別」的減量責任,同時已開發國家要以技術與資金來援助開發中國家進行減量與調適。

 然而如何在這些迥異的立場中,折衝出一個大家都可以接受的原則,進而訂出全球性的協議,難度之高可以預見。林子倫教授(2009)認為有五大難題是哥本哈根會議所面臨的嚴峻挑戰:(一)美國能否展現領導全球氣候政策的政治決心;(二)工業化國家如何化解分歧的減量責任;(三)發展中國家是否應承擔適當的減量行動;(四)技術與調適的龐大財務負擔;(五)如何建立符合公平正義的氣候制度框架。而這五大難題其實歸根究柢就是在如何談判出一個令各方雖不滿意但可以接受的框架,這個框架必定是建立在以往UNFCCC已有的基礎架構下,包括了UNFCCC、京都議定書、峇里島路線圖的一脈相承的進程上。

過往機制 浮現漏洞

 哥本哈根全球氣候協議的達成成功與否,除了要遵守公平正義的原則外,還必須同時能滿足環境有效和符合經濟效率的原則,否則亦不算成功。

 就減量而言,目前京都議定書下的清潔發展機制(CDM)的設計,雖看似公平,但無法滿足環境有效與經濟效率的原則。它除了其附加性的困難認定外,計畫程序交易成本的高昂,以及價格資訊的不全也是其致命的弱點。

 此外,以全球性的觀點來看,CDM的本身亦無法造成全球性的實質減量,它只是替代了附件一已開發國家部分的減量配額。換言之,任何CDM所產生的碳信用額度,都會導致附件一國家增加相同額度的排放,而違反了全球性的附加性原則。在現行大規模的CDM市場的買賣誘因下,也導致很難要求開發中國家能做出量化減量目標。因此,現行的CDM制度,在環境有效性與經濟效率性方面,都必須在哥本哈根會議上重新修正設計。

 另就減量配額分配而言,各個集團的立場相當分歧,光譜的左邊要求的是追究歷史排放責任的「人均累積排放原則」,而光譜的右邊則是,依國情與排放歷史的無償免費配額的「祖父原則」。「人均排放」或「混合人均排放與祖父原則」,是現行多數國家可以接受的看法,歐盟與傘型集團的國家近年來亦已揚棄祖父原則,主張在一定的期程下由祖父原則透過收縮與收斂(Contraction and convergence)可以過渡到人均原則,而許多開發中國家也同意了人均原則,因此在民主多數決的情況下,應該是可以找出一條減量路徑來符合已開發和開發中國家「共同但有區別」的減量責任。

 而在控制全球暖化的減量總量目標方面,由於聯合國政府間氣候變化專家小組(IPCC)的科學報告國際上已經達成共識,即全球的平均溫度不可比工業化前高出攝氏兩度,亦即維持大氣中溫室氣體濃度於450ppm的水準。若換算成減量時程,則是到2020年時全球溫室氣體的排放,應比1990年降低25-40%,2050年時降低50-85%。但到目前為止,國際上尚無共識如何按「共同但有區別」的原則,來分配世界各國的減量責任。

 在減量與調適的財務負擔方面,已開發國家雖然同意支援技術與資金,但與開發中國家所需的數量卻差異甚大,如何彌平這個缺口,可能也需要一些共識的達成透過協議成為強制性的MRV規範,方能為島嶼國家和開發中國家所接受。

中美態度 實為關鍵
 到目前為止,哥本哈根會議談判仍充滿了不可預知與巨大利益的糾葛荊棘,各國立場的利益分歧與協商進度的緩慢,除了來自於各國能源資源條件、發展程度、產業結構、國內政經壓力、技術、資金以及國際戰略利益與地緣政治的考量外,最重要的障礙還是來自於氣候變遷問題的本身屬性,亦即「囚犯的困境」與氣候變遷衝擊資訊的不確定性。

 也鑑於此,要突破問題本身先天屬性的障礙,儘速達成哥本哈根全球性的協議就更形重要。但以目前發展的情況來看,尤其在美國參議院與中國面對量化減量的曖昧模糊態度,哥本哈根會議上要取得巨大成就,為全球共同因應氣候變遷建立起成功的協議框架,似乎不是很樂觀。

 然而,達成全球性的框架協議是全球的期盼,在媒體發達的時代,沒有任何一個國家甘冒破壞氣候全球性協議之險,背負破壞之名的責任。因此哥本哈根會議地主國丹麥總理拉斯穆森,現提出了「兩階段一協定」的建議,希望讓此次哥本哈根會議,成為達成一項對各國溫室氣體排放,具有法律拘束力協定的第一步,俾便能達成具有政治約束力的氣候變遷協定。

 拉斯穆森為了這個提議,上周也飛到新加坡參加亞太經合會 (APEC) ,透過墨西哥總統卡德隆與澳洲總理陸克文牽線安排,邀請歐巴馬總統與中國國家主席胡錦濤共十九個國家領袖,舉行了一場氣候變遷會議。原期盼這場會議能藉此消除中美等國的歧見,但似乎仍不見樂觀的結果出現。隨後的三天歐巴馬首次訪問中國,但除了會談經貿與幣值匯率議題外,氣候變遷也並未成為主要的議題。

 不過,相信未來這種訊息多溝通的雙邊或多邊軌道,可以增強哥本哈根協議或未來全球性協議達成的成功機率。若是未來全球性的協議架構,能建立於過去已有的基礎 上,將過去的不當的制度加以修正,已開發國家能主動積極的承擔增加減量責任,並支援提供開發中國家減量與調適所需的資金與技術,同時主要發展中國家亦能主動 承諾參與有效減量,那麼在哥本哈根要達成成功的全球性的氣候協議仍是令人充滿一線希望。

台灣角色 不能只坐以待變
 無論哥本哈根會議能否達成有效的減量協議,我國都將面臨氣候變遷在減量與調適兩方面所帶來巨大的衝擊,作為一個高所得的新興開發中工業國,我國的溫室氣體排放無論在人均排放方面或歷史軌跡排放總量方面,都不甚光彩。台灣每年全國溫室氣體的排放量,仍然以近乎經濟成長率的幅度增加,能源消費也一直不能與經濟發展脫勾; 而唯一的脫勾時期卻是很諷刺的是當經濟衰退時的「不良脫勾」,亦即經濟成長大幅下降但溫室氣體排放卻無法有效降低。

 目前我國每年人均排放已達約13公噸,此種水準在全世界中係屬少見且已名列前茅,扣除產油國以外,僅次於美國、澳洲與加拿大等世界高排放國家,高出了世界平均人均排放水準近乎三倍,在總量排放方面也是如直線般的竄升趨勢,這些數字的後面在在都說明了我國的經濟高耗能產業結構、不彰的能源效率、化石能源的過度依賴以及人民生活食衣住行育樂的過份浪費能源,因此若當全球減量協議通過時,試問我國要以何立場談判我國的減量原則?又要如何的進行大幅減量而又不傷害到經濟發展?

 然而減量是不可避免的世界趨勢,坐以待變(wait and see)一直是我國決策者過去面對減量的態度,此無非是認為讓別的國家先進行減量,我們白搭車就是佔便宜的心態,同時也不會傷及國內耗能出口產業的短期競爭力而影響經濟。如果白搭車沒有後遺症,或許在全世界尚未達成有效協議前,的確坐以待變是一個理性的策略,但殊不知白搭車的苦果,便是我國各行各業乃至於人民與社會,都落入高度依賴碳排放的惡性循環中無法自拔而不自知。當世界已在改變,朝向低碳經濟發展的道路前進時,我們必將被揚棄在後,到時要進行大幅減量將會付出更大的轉換成本,也失去了利用氣候變遷發展所帶來的機會。

 台灣應該要如何因應呢?當然是要進行決策與行為方式的立即徹底調整,不但要改變過去經濟發展掛帥的思維,更要轉型成為注重環境與經濟平衡的永續發展方式。要調整我們的能源結構,更要進行產業與人民的作業活動方式的調整,使我們能朝向低碳生活型態邁進,而這些調整最符合經濟效率與環境有效的方式,就是賦予碳排放應有的價格機制,透過有效的碳稅或能源稅以及/或公平有效率的碳排放交易制度,以有效的碳價格訊號來誘導調整全國低碳行為的逐步擴散。可惜的是我國在此方面的制度建置情況,如目前版本的《溫室氣體減量法草案》、《能源稅法草案》以及《再生能源發展條例》,不僅不健全也不令人抱任何希望,更何況執政者無心於有效低碳法制的改革,更是短視的令人覺得沮喪與心痛。

 氣候變遷的衝擊,除了來自國際減量的壓力外,逐漸加劇的氣候變化與氣候極端事件,對我國這種島嶼國家自然環境體系與人為社經體系的衝擊影響,也充滿了風險與不確定性。無論我國是否參與減量,或哥本哈根氣候談判是否能達成有效減量協議,未來的衝擊已勢不可免,而氣候變遷衝擊所需的調適層面較減量更加深遠與廣闊,且嚴重影響到了國家與國土的安全,其涵蓋層面包括了未來農糧與能源的安全、水資源供需的安全、自然生態與環境的安全、人民公共健康的安全、國防軍事的安全以及社會與經濟的安全,凡此種種無不受到氣候變遷的衝擊影響。因此如何做好調適準備未雨綢繆更是刻不容緩的當務之急。否則如莫拉克颱風的衝擊與慘況,便是坐以待斃行為所換來的血的教訓。

【參考文獻】
林子倫(2009)「後京都氣候談判的五大難題」,能源報導10月刊,9-13頁,經濟部能源局
张海滨(2009)「哥本哈根会议重大问题断想」,绿叶2009年10月
AOSIS (2009) ALLIANCE OF SMALL ISLAND STATES (AOSIS) DECLARATION ON CLIMATE CHANGE 2009


【延伸閱讀】
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