2009年10月27日 星期二

能源稅,減碳不能沒有你

 文/張楊乾(台達電子文教基金會低碳生活部落格主編)

 月初,當曼谷氣候會談正如火如荼召開之際,長期監控全球能源使用的國際能源總署(IEA),公佈了各國最新與能源相關的溫室氣體排放數據。在這份報告中,台灣平均每人在2007年的溫室氣體排放量,比日本高2噸、比韓國高1噸;台灣每元GDP的生產毛額所排出的溫室氣體,是新加坡1.38倍,日本的2倍(*1)

 台灣有99%的能源是靠進口,理當是會非常珍惜能源國家,但為什麼和亞洲鄰近國家一比,能源使用效率卻是這麼差?


 這個問題的答案並不難得知,過去十幾年來產官學界都知道,就是因為台灣的能源價格過於低廉,進而使得台灣的能源使用效率偏低。只不過,相關學術研究縱使再多,為政者卻永遠不敢挑戰這點,幾乎年年有選舉的台灣,誰要敢漲油電價格,就是跟自己的選票過不去。

 最近的一次例子,就剛發生在今年的十月。當行政院的賦稅改革委員會,月中決定要建請行政院朝課徵「能源稅」與「溫室氣體環境稅」方向立法;新任不到一個月的行政院長吳敦義,隔天卻立刻在立法院表示,在台灣經濟還沒復甦前,「不會輕易地開徵能源稅」(*2)。於是,至少在年底縣市長大選之前,能源稅是會繼續鎖在政府的檔案櫃裏。

 究竟能源稅對台灣的重要性在哪裏?沒有了能源稅,台灣離其宣誓的減碳目標,是否會愈來愈遠?台灣的經濟發展,又是否會持續建築在下一代所面臨的氣候風險上,直到災難降臨的那一天為止?

能源稅 減碳必要手段
 雖然台灣整體的溫室氣體污染量,只佔全球百分之一不到,但台灣在西元2000年之後,每人因使用能源所造成的溫室氣體污染,大約是全球平均值的三倍。依今年四月學術期刊《自然》(Nature)上的幾篇論文指出,全球若是想把暖化升溫控制在兩度以內,每人年均的溫室氣體排放量,不能超出兩噸(*3),而台灣已經是科學建議值的六倍,因此減碳對台灣來說,是未來這幾十年政府必然要面對的重點工作。

 能夠把溫室氣體減下的政策手段有很多,比如說對電器車輛設定嚴格的耗能標準、推行碳總量管制與交易制度讓工廠有減碳目標、或某些路段只限定大眾運輸工具或採共乘制的小客車通行等。這些「非稅手段」,涉及了許多方向的立法,各國採行的方法也不一。

 不過學者指出,如果沒有價格政策的輔助,反映使用能源的真實成本,許多屬非稅手段的減碳政策,終將事倍功半。

 中華經濟研究院的院長蕭代基,長期研究如何提升台灣能源效率的問題,他認為現行不論是自願性減量機制、或是對於節能的補貼等非稅手段,都各有其流弊與資源浪費等問題。

 他舉「自願性減碳承諾」為例,指廠商即使經過了盤查與認證的機制,為了降低未來的減碳成本,仍會盡其所能的增加目前的排碳數據。「但如果是課稅,就沒有這個問題。」蕭代基說,若是以價格手段來著,廠商多報排碳量就多吃虧,碳排放量稽核比較會接近實際狀況;而待能源與環境稅上軌道後,未來再與總量管制政策接軌,就較不會有廠商作假的情形。

 另一方面,他也認為政府對於電費節能的補貼,某一程度也等同懲罰原先用電就不高的用戶,反讓原用電多的用戶可以獲得政府的補助。蕭代基指出,唯有以價制量的能源政策,才能真正落實污染者付費的概念,將原先由整體社會共同承擔的污染成本,內化在能源使用者的身上。

 包括蕭代基在內的幾位中華經濟研究院的學者,過去一年接受賦改會的委託,對制訂我國的「綠色稅制」進行研究。七月底第一版的研究報告出來後,引發工商團體強烈的反對,連經濟部自己都有意見,因而各自在後續會議裏提出了較寬鬆的版本。幾經折衝,在十月十九日修正後的總結報告,以先課徵《能源稅》與《溫室氣體環境稅》的意見為主,而如果是從2010年開徵,到2020年會比不開徵能源與環境稅,減少約10%溫室氣體排放量,大約能幫我國減少四千多萬噸二氧化碳排放量(*4)

 不過,這份能削減一成溫室氣體的稅改方案,隔天除被吳揆「沒有時間表」的宣誓重擊外、立法院長王金平的「政策研究不必要讓外界知道」、以及之後總統馬英九一席「政策成熟後再統一對外發言」等說法,宣判無期徒刑。綠稅的研究案目前的進度,就是維持其研究案的性質,何時會在行政院形成法律案,仍在未定之天。

政府鄉愿 恐害企業
 如果沒有了能源稅,台灣有沒有其他手段,達成國家的減碳目標?

 長期觀察台灣減碳政策的台大全球變遷研究中心主任柳中明認為,只要政府有膽識,讓目前被扭曲的油電價格,能充份的反應市場變動,並能逐年合理地反應成本,或許就足以誘發民眾及產業界採行節能的商品與投資。他說,能源稅對一般民眾太過複雜,也只有少數人會關注其中的配套,「民眾看到能源稅三字,就會以為是加稅。」

 而與能源與溫室氣體環境稅一樣,對二氧化碳有定價效果的政策,是目前環保署在推動的《溫室氣體減量法》。它是利用「碳總量管制與交易」的方式,利用市場機制來給排碳價格,不過台灣的溫減法並沒有設定總量,而是利用每個開發案在進行環境影響評估時,對個案提出溫室氣體的排放量限制,超過的就必須到碳交易市場上去購買。

 環保署空污處副處長簡慧貞認為,依先進國家的經驗,溫減法與能源稅理應有互補的作用,大型排放源採行總量管制與交易制度、小型排放源與交通運輪則實施碳稅,若能先推行溫減法,將可讓廠商以較低成本達成溫室氣體減量的目的。

 目前《溫減法》已送進在立法院審議多時,若通過第一階段,就能要建立可查證與報告的制度(MRV)。對照蕭代基的說法,簡慧貞反認為如果該法比能源稅先通過,未來就能提供溫室氣體盤查的資料,作為未來課稅的參考。

 不過,若依環保署長沈世宏去年底時,向馬英九總統所作的政見進度簡報(*5),不論是電價調整、碳稅與排放交易,都必須要彼此搭配執行,才有可能在2020年時達成政府的宣誓,回到2008年的標準2億6仟多萬噸。如果能源與環境稅的開徵日遙遙無期的話,幾乎是不可能達到行政院去年在《永續能源政策綱領》中,對於減量目標的宣誓。

 達不到宣誓目標,除了總統競選支票跳票之外,對台灣還有什麼損失呢?

減量壓力 愈來愈近
 綠色公民行動聯盟監事趙家緯,統整目前國際上關於減碳目標數據,發現目前我國的減碳宣誓,大約等同於各國對「先進開發中國家」如韓國等的要求;目前韓國國會裏,也正有三個以2005年為基準的減碳方案在辯論。我國2008年的排放量受到經濟不景氣影響,與2005年排放量相當,因此如果2020年無法達成此一目標,恐怕無法符合國際上對我國減量責任的期待。

 但趙家緯也指出,如果再按照開發中國家提出的「歷史減碳責任」計算的話,則台灣在2020年時的碳排放量,恐怕必須要降至一億噸,才符合台灣的減碳責任,與國際上對先進已開發國家的要求相差無幾。所以行政院《永續能源政策綱領》的目標,可說是國際上給台灣的最低標準,現在若是能源與環境稅的討論被凍結,則台灣將連低標都達不到,在國際上面臨制裁的危險性就又高了一些。

減碳決心 實為關鍵
 因此,政府倒底有沒有減碳的決心,將成為台灣未來子孫生存的關鍵。然而在這次的能源稅爭議裏,卻看不到我國的政治領袖,願親上火線進行政策辯護,也讓人懷疑執政黨的減碳決心。

 像柳中明就質疑政府,遇到這類與民眾息息相關的政策,政府不是更應該要盡力說明政策,但他觀察這次能源稅的事件,似乎企業界與民眾一反彈,政府就縮了回去,領導階層似乎不太敢為政策辯護。「感覺有一點沒種,」柳中明說。

 中山大學政治所所長廖達琪則是認為,這次關於能源稅的政策溝通太過粗糙,才會讓人有朝令夕改的感覺,而且一看就知道和年底的縣市長選舉脫不了干係。她希望馬英九總統應該要像美國總統歐巴馬一樣,努力為自己的政策辯護,而不是要大家不討論,統一口徑。

 綠黨秘書長潘翰聲則用另一角度,來看這次能源稅的爭議。他認為政府根本是刻意不提能源稅的配套,讓民眾以為要加稅而群起反對,最後再順水推舟宣佈暫緩,讓馬英九的政見「被迫」跳票(*6)

少了能源稅 減碳路更難
 能源稅是馬英九2008年競選總統時的重要政見,而在今年四月召開的全國能源會議裏,也是與會產官學及民間團體最重要的共識之一(*7)。但隨著九月內閣的改組,政府的思維似乎與前一任閣揆大相逕庭;除了擱置能源稅之外,閣揆也一再宣誓將努力推動幾個高碳排的投資案,讓經濟復甦與溫室氣體排放量再次掛勾。

 少了能源稅的輔助,讓台灣要跟著國際氣候談判進展,達到2020年的減碳目標難度更高。政府能否提出比能源稅更好的手段,讓台灣的國際競爭力能更提高、創造更多的綠領工作、並將台灣的人均碳排放量,降至科學家建議的氣候安全標準,正考驗著執政者是為了下一代在著想,還是僅為了下一場選舉在努力。

關於作者
張楊乾,六年級生,曾任報社記者、大學研究助理。幾年前在看到我國友邦吐瓦魯被海水蓋過去的照片後,毅然決定飛到歐洲去學全球暖化。現任台達電子文教基金會低碳生活部落格主編,所撰《低碳生活的24堂課》正在各大書店銷售中。

【參考資料】
(*1) IEA 2009 Key World Energy Statistics
(*2) 民視新聞 19-Oct-09 "吳揆:不會輕易開徵能源稅"

(*3) Malte Meinshausen, Meinshausen, N., Hare, W., Raper, S., Frieler, K., Knutti, R., Frame, D., and Allen, M. 2009 "Greenhouse-gas emission targets for limiting global warming to 2 degree" in Nature vol 458 30-Apr-09 pp.1158-1162 doi:10.1038/nature08017
(*4) 中華經濟研究院 19-Oct-09 "綠色稅制之研究長摘要"
(*5) 沈世宏 19-Dec-08 "總統環境政見實施進度簡報"
(*6) 潘翰聲 21-Oct-09 "理盲又濫情的能源稅爭議" in 為地球嗆聲部落格
(*7) 張楊乾、朱淑娟 24-Apr-09 "能源會議共識:確認減量目標,開徵能源稅" in 低碳生活部落格

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