2009年4月24日星期五

能源會議共識:確認減碳目標 開徵能源稅

 文/張楊乾(台達電子文教基金會數位媒體企劃專員)、朱淑娟(自由撰稿記者)

 月初,當今年首輪的氣候會談在德國波昂召開時,與會的印度代表在發言時拿出了一顆LED燈泡,氣急敗壞地對各國代表說:「這顆LED燈泡在印度設計、在印度製造,但是因為它的專利權卻是屬於荷蘭,所以它賣四十五美元。你們已開發國家要求開發中國家減碳,卻不把專利轉移給我們,你們認為這樣對嗎?」
 幾天後,當台灣也為了因應氣候變遷,召開了十一年來第三次的能源會議時,環保團體代表帶了一張投影片站上發言台。從投影機投射出的畫面,是幅筆調極為簡單的漫畫,作者將核電廠畫成一個粗暴的巨人,恣意地將風力發電機及太陽能板踩在腳下。上台發言者選擇沉默,足足有一分鐘的時間在發言台上不發一語,只用這張圖來闡述他的反核立場。

 這是兩個截然不同的談判會場,但都是為了要尋求減緩氣候變遷的共識。只不過,當國際上在談共同可承擔的減碳責任、在談清潔技術研發時,台灣四月所召開的這場能源會議,卻成了擁核與反核的大戰;當台灣的報紙,也開始報導北極今春創下史上最薄的春冰記錄、南極威爾金冰架也將斷裂時,但新聞旁卻伴隨著全版的擁核廣告,或是剛好相反,由另一張全版廣告告訴民眾,核能並無法解決氣候危機。

 難道對台灣而言,面對減碳抗暖化的挑戰,除了選擇要或不要核能之外,完全沒有其他的選項嗎?

 這次的台灣能源會議的實質結論,或許可以給全國民眾一個參考。

大會共識 確認台灣減碳目標
 這次會議共有205位代表,囊括國內的傳統產業、新能源產業、重要智庫、環保團體、社會團體、政府機關等(*1)。開會的目的,主要是探討如何達成馬政府上台後所宣誓的,要在未來的七到十年間,把溫室氣體控制在去年的排放量;又如何要在十六年後的2025年,將全國的碳排放,降至2000年的標準。

 這樣的目標,難不難達成呢? 根據工研院的統計,台灣的二氧化碳排放量,自1990年到2006年,就已上升133%(*2),平均每年成長 5.4%,約佔全球1%。2006年全國總排放量,約佔全球第23位;台灣人均排放則達13.9公噸,是世界平均人均碳排4.48公噸的三倍(*3)

 如此驚人的數據,也讓這次的大會裏,不論是擁核或是反核論者,的確都認為台灣的碳排放量應當要減少,並且願以馬政府的減碳目標作為最低標準(*4)。因為即使連馬英九在會議開幕致詞時都坦承,「這是一個雄心勃勃的計畫。」

 其實若是連這次的能源會議算進去,我國的減量目標自馬英九當選總統開始,已是第三次獲得確認。第一次是選民直接用選票決定馬英九的減碳政見,第二次則是行政團隊用施政綱領來確認(*5),現在更是獲得利益相關者的共識。

 因此,即使這樣的減量目標,仍與歐盟等已開發國家相比差了許多,也不如誓言要帶領美國在2020年時,回到1990年排碳量的歐巴馬;但若是跟不願意訂下減碳目標的其他開發中國家,台灣在這方面不能說沒有野心。

 除此之外,與會代表也都認為,隨著國際氣候會談的進展,應該要適時調整減碳目標。這樣的文字,也讓台灣的減量目標,與年底的哥本哈根氣候會議連上了線。

 但就算有了減量目標,又應該要如何達成呢?

開徵能源稅 各界形成共識
 在稅收中立的原則下,開徵能源稅,落實污染者付費的原則,可說是這次能源會議最重要的共識。

 台灣的電價是全球第三低(*6),油價更是遠低於亞洲其他國家,對於一個進口能源佔99.3%的孤島而言,全體納稅人等同每天都在用自己賺來的血汗錢,補貼給用油與用電的大戶。

 長期研究能源稅的中央研究院研究員梁啟源認為,唯有開徵能源稅,才能落實污染者付費的原則,並讓油電價格回到一個合理的機制。他說,能源稅的開徵需要一個適當的時機,「現在的油價正是最適合的時機,只看政府有沒有Guts(膽量)敢開徵。」

 而一向反對補貼政策的中華經濟研究院院長蕭代基,也認為唯有能源價格合理化,才能促成再生能源或是節能科技的發展。他認為,所有的補貼政策,可能都會阻礙技術的創新,因此唯有把能源外部的污染成本內部化,才有可能讓節能科技與新能源蓬勃發展。

 事實上目前行政院已在研擬能源稅法,並預計將會在今年十月送交立法院審議。目前稅制的設計,是以單位熱值含碳量,或是「單位熱值」與「含碳量」來計算;基本的立法精神,就是讓能源的使用者必須要負擔污染成本。但在此同時,政府同時也會取消部份稅目,比如說整合燃料稅進能源稅等,或是直接讓燃料稅改採隨油徵收等,讓民眾整體而言不會額外增加稅收,這也就是所謂「稅收中立」原則。

 有了能源會議共識結論的撐腰,只要政府能嚴守稅收中立的前提,開徵能源稅可說取得一定程度的正當性。

碳總量管制 共識政策工具
 除了具有碳稅精神的能源稅之外,另外一種利用市場機制來將碳定價的機制-溫室氣體總量管制與交易(Cap & Trade),同樣也被各界代表視作是達成政府減碳目標的有效工具。

 只不過,目前在立院審議中的《溫室氣體減量法》,似乎並沒有辦法符合各界的期望。像台積電風險管理暨工安環保衛生處長許芳銘,就多次發言對現行的溫減法條文表達極度的不滿,他認為政府應該要整體來規劃永續能源政策,且不應是交由環保署這樣層級的部會來管理。

 另一方面,支持應先課徵能源稅的學者王京明,也認為不應「儘速」推動溫減法,否則當能源稅開徵時,企業將等同於被雙重課稅。他也擔心,未來溫減法若是採用核配碳權的方式,恐將促使得國內碳價崩盤,反而讓企業不願意投資減碳。

 因此,與會者基本上都同意,要在溫減法之上,必須訂定一個更上位的《永續能源基本法》,或是針對現行審議或草擬的《溫室氣體減量法》、《能源管理法》、《能源稅法》與《再生能源發展條例》等減碳四法,彼此間作好整合配套,讓政策工具可以實際達到減碳效果。

 若是政府有了以碳計價的能源稅作工具,並配合國家整體溫室氣體總量管制與交易,只要兩者之間配套得宜,台灣在減量上的作法,與國際的趨勢基本上是一致。就像澳洲與美國,國會裏現正在辯論是否要像歐盟一樣,採取全國性的碳管制與交易;而碳稅更已經在歐洲開徵許久,也已成為歐洲諸國減碳的重要工具。

刺激再生能源 馬政府再三宣誓

 另一方面,各國在面對這一波全球性經濟衰退時,不約而同都提出與綠能相關的振興經濟方案。台灣對於新能源的投資及低碳基礎建設的架設,同樣也被放在此次的能源會議討論的重點項目。

 從總統馬英九在能源會議開幕的致詞、到行政院長劉兆玄的閉幕詞,政府已明確宣誓將會全力動員行政及立法體系,力求在本會期通過《再生能源發展條例》。而在能源會議裏,不論是對於十萬戶太陽能屋頂、智慧型電網的鋪設、以及後鋰電池的研發等,也都明確挑明了政策方向(*7)

 不過,關於再生能源佔發電量的比例,環保團體原希望能設定在18%,但台電董事長陳貴明卻表明這樣的比例是不可行的。多位台電的代表,如台電核安處副處長鄭國忠等,則一再以能源局早先所作的研究指出,全台灣的再生能源濳力,最多只能供應106億度電,遠遠不能應付台灣現有的用電需求。

 而稍早曾跳出來指馬政府節能減碳「攏是假」、且威脅政府再不重視綠能就撤資的德國風電廠商英華威,其總經理馬維麟更在會場上與核電專家李敏針峰相對,相互指責對方的不是。這也讓再生能源的進一步討論,同樣又陷入擁核反核的無解爭論。

 除了綠色能源外,更嚴格的節能標準也在這次會議裏被充份的討論。以住宅為例,包括推動新建住宅能源護照,以及採用目前較高效率(Top Runners)國內廠商為指標,對電器訂立能耗標準,並在2015年前與世界同步;至於汽機車新車耗能標準,也應在2015年前提高15%-30%等,都成為各界的共識。而產業整體而言,更應每年提升效率2%,2025年的能源密集度更應以比2005年降低50%以上,這都也將帶領產業進行節能的革新。

 以上四大方向的會議結論,不論像是提高節能標準、刺激再生能源使用、溫室氣體總量管制、以及在稅收中立的原則下開徵能源稅,是這次能源會議極為重要的產出,也是205位與會者的重要共識。

 至於沒有共識,且在會議裏各說各話的,則是著眼在兩個結構性的議題:台灣整體能源的需求與供給。需求的討論在於,台灣需不需要改變現有的產業結構;供給的討論則是,核能該不該是選項之一。

產業結構調整 只聞樓梯響
 中華經濟研究院院長蕭代基指出,2008年我國各部門總能源消耗為11,900公秉油當量,消耗最多的是工業部門佔51%,其次運輸部門佔12%,服務業佔11%、住宅佔11%。

 但是,工業部門的能源消耗卻佔了5成,但生產毛額卻只佔31%,自然引起與會者的熱烈討論。在討論到「產業結構低碳化」議題時,前行政院永續會委員林聖崇提出,能源密集產業應實施政策環評,並要求能源大戶訂能源管理計畫。

 不過包括工業局及部份傳統產業反對,曾參與公司內多項溫室氣體減量計劃的台泥工務部資深協理潘仁達也坦言,現在全國的排碳量還沒到頂點,也不可能要企業完全不排碳。但這樣的說法,卻讓台北大學教授王塗發卻不以為然,他指台灣溫室氣體排放已排在世界前幾名,美國已要求重大投資不可加碳,但台灣還在全力往前衝,他質疑「這會議是在談往低碳走嗎?」

 「問題很清楚,關鍵在產業結構。」地球公民協會執行長李根政則認為,政府一方面喊節能減碳、綠色產業,另一方面卻全速推動高耗能、高耗水產業,例如國光石化、彰工火力、林口電廠、大林電廠、中油三輕、台塑鋼鐵等等,粗估這些開發案到2012陸續運轉,溫室氣體排放量將再增加6000萬噸、國家總量再增加20%。如果沒有勇氣面對產業結構,馬政府的減量目標「保證跳票」。

以核能減碳抗暖 未成共識
 至於兩天來討論最多的核能議題,除了行政院長劉兆玄在閉幕致詞裏最後幾段文字,特別提到已運轉與將運轉的核電廠,並強調「核能作為我國邁向低碳家園的過渡選項乃是既成事實」之外,核能議題裏除了核能安全之外,在全國能源會議裏是完全沒有共識。

 兩天來一再於會場內發言,強調核能必要性的清大教授李敏指出,再生能源、節約能源都是無悔政策,但能源需求必須要先能被滿足。他強調,核能不會直接排放二氧化碳,且從經濟角度來看,核燃料成本較低,也有助於電價穩定。

 中小企業協會代表林秉彬也說,估計到2025年,台灣的再生能源只能供應全國總能源3%到4%,與實際所需能源差距還很大。因此,他主張核能才能提供穩定電源,對企業的衝擊最小;就連台灣綜合研究院副院長吳再益也表示,以核能作為邁向低碳社會的手段是適當的。

 但反核團體有自己完整的論述,像台大大氣系教授徐光蓉,就舉當時仍處在停機的日本柏崎刈羽核電廠為例,指一場比九二一還小的地震,就讓核電廠停機六百四十天(*8)。「核能不安全、也絕非便宜能源。」徐光蓉表示,為維護國家能源安全,政府應逐年降低核能發電到零。

 前民進黨籍立委、現任教於台北大學的王塗發教授,也堅決反對以核能作為減碳手段。他表示,台灣有發展綠能潛力、但沒有發展核能本錢,因為核能是「死亡能源」,安全是最大的爭議。他說,如國家決定傾所有資源發展核能,將排擠再生能源發展的空間。

 反核與擁核的論戰,在最後討論「能源科技與產業發展」項目時全面爆發,兩派人馬競相指責對方陣營所提出的意見,僅是少數人堅持的「其他意見」,這使得該議題只有極少的項目形成共識。其中,在「新核能科技」不但整節不保,連分組的前言也都因被質疑偏向核能科技,而被刪去大半(*9);在此同時,包括綠領工作人才的培育、建立能源科技對社會影響的公民審議制度等,也都在這樣的氛圍下被犧牲。

把握共識 拯救明天
 撇去以上的爭議,98年全國能源會議仍達成了249項共識,也成為我國因應地球暖化,最新的一套減碳因應計劃。在產業結構調整與核能復興兩大爭議,明確無法在台灣社會形成共識時,台灣若能該先就共識最多的項目,如稅收中立前提下開徵具碳稅精神的能源稅、提升商品節能標準、刺激民眾使用再生能源、以及溫室氣體總量管制與交易等,並促成雙方繼續討論未達共識的部份,或許才能讓台灣能繼續往前進,而不是不斷地在爭議點上徘徊。

 地球暖化是全球性的危機,溫室氣體減量則是人類阻止悲劇發生的手段,台灣並無法自外於國際社會之外。但就像巴西會選擇發展生質酒精、法國會選擇核電、丹麥會選擇風力、挪威會課徵高額碳稅一樣,各國都會選擇最具共識的方式推動減碳政策。在時空條件下,挑有共識的先作,總比什麼都不作來得好,且只要政府能貫徹減碳的決心,必能走出自己的一條路。

 當然,更重要的是,除了減碳的決心之外,執行決心速度,必須要比暖化的速度更快。也唯有讓世界各國攜手快速合作,我們才能把溫度上升控制在可接受的範圍內。畢竟,對任何一個缺乏執行力的政府,開再多的全國性會議也是枉然;而身處在一個死亡的星球上,談再多經濟也是沒有意義的。

【參考資料】
(*1) 98年全國能源會議網站 15-Apr-09 全體大會會議資料與會代表分組名單
(*2) 中央研究院18-Feb-08 《「因應地球暖化臺灣之能源政策」-本院環境與能源研究小組給新政府的建議》簡要版
(*3) 98年全國能源會議網站 2-Mar-09 分區會議引言資料《低碳社會與永續發展
(*4) 98年全國能源會議網站 17-Apr-09 永續發展與能源安全核心議題總結報告
(*5) 行政院 2008《行政院第3095次會議院長提示暨院會決定決議事項》行政院公報第14卷112期
(*6) 經濟日報 1-Apr-09《台灣電價 全球第三低》林淑媛報導
(*7) 98年全國能源會議網站 17-Apr-09 能源管理與效率提升核心議題總結報告
(*8) AFP 17-Apr-09 "World's largest nuke plant to restart in Japan " reported by Kyoko Hasegawa
(*9) 98年全國能源會議網站 17-Apr-09 能源科技與產業發展核心議題總結報告

3 則留言:

Winkai.H 提到...

這篇好長啊~

對能源的想像侷限與過度悲觀,是這整個政府能源政策僵化的主因。真希望台灣政府把這一套結論翻成英語在COP15上熱烈的發放啊,相信可以提高台灣在國際上的受討論度,進而提高能見度。

阿乾 提到...

To Winkai,
你說的沒錯,我想只要政府有決心,就能讓原評估只能用再生能源發106億的電的台灣,能想盡辦法能發到212億度電;或是讓全台的能源的使用量,減少到即使只有106億度電,也能佔到最佳的比例。如此一來,我國才不會繼續依賴化石燃料及發展耗能工業,或是讓沒有共識的能源選項,延宕國家邁向低碳社會的進程。

當然重點是,人類究竟還有沒有足夠的時間,讓這些爭議繼續延燒。依NOAA最新發表的數據,二氧化碳濃度已達到390ppm的新高,感覺時間已愈來愈緊迫了。

Leron 提到...

Hello,阿乾您好,
看到你這邊文章很開心,台灣還是有很多人很關心節能減碳這個問題了。基本上站在個人立場上,我覺得政府除了開徵能源稅以外,在總量管制及排放交易上,還是要同步進行。不然能源稅一開徵,在要推動總量管制及排放交易就很難了。能源稅開徵當然可以反應排放者付費原則,可是問題在於,開徵能源稅並不表示就會降低排放,一旦業者說政府已經開徵能源稅了,稅也收了,錢也繳了,為何還要排放總量管制呢,到時政府就很難再推動總量管制及排放交易了。以上是個人一點粗淺看法,還承蒙您多多指教。