減碳目標，只是虛幻的承諾?

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文／趙家緯(低碳生活部落格邁向哥本哈根青年志工寫手團)

　當全球關注巴塞隆納氣候會談中，是否能凝聚具體共識，以促成十二月份的哥本哈根會議順利研擬出後京都機制下的全球氣候變遷因應對策。當環顧屢次會談中，『減量目標』與『責任分配』，是恆久不易的關鍵議題。本文欲就當前各界提出的減量目標加以回顧，分析當前的減量承諾，是否能達到避免氣候大幅增溫之成效。另探討台灣長久忽略的國際減量責任分配原則，檢視當前政府自豪的減量目標訂定。


眾聲喧嘩的減量目標
　全球因應氣候變遷的挑戰之中，『減量目標』是既基本卻又複雜的議題。如表一所示，截至巴塞隆納氣候會談前，在全球的減量目標上，各界的倡議，與IPCC的建議，仍有所差距，特別是美、日、澳以及環境整合集團(Environmental Integrity Group)所倡議的減量目標較IPCC的建議值，低了30%以上。　而於十月進行的曼谷會談中，小島國家聯盟則堅持使發展中的小島國家以及低度開發國家所受到的氣候變遷衝擊最小化，應該是全球減量目標制定時的基準（Benchmark），因此其提出全球於2050年時，應較1990年減量85%為減量目標(*1)。其倡議的目標，與六月提出全球非政府組織版本的氣候變遷條約(Climate Treaty)，以及歐盟十月底於高峰會所倡議的目標相近。但不論是全球的減量目標為何，若要促成其落實，仍於回到各國具體政策的推動。

　在各國自身的減量目標上，於十月份的曼谷會談期間，最振奮的消息則是擔任本期歐盟輪值國的瑞典，具體承諾該國家近期的減量目標，要提昇時40%。意圖以此舉，逼使歐盟其他國家較提出比去年底提出的2020年減量20%更積極的減量目標。而從台灣官方思維中，日韓兩亞鄰的氣候變遷的政策進程，對台灣教具參考價值。韓國則是強調今年年底會公佈其2020年的減量目標，目前提出的方案為以2005年為基準年，以將排放量控制在零成長或削減4%兩選項，其對GDP的影響約在0.3~0.5%之間。而日本在鳩山內閣上台後，則提昇其短程的減量目標至25%，也因此引發產業界的反對，擔心其對經濟的傷害(*3)。

　至於全球減量談判中最受矚目的美、中兩國，其國內氣候變遷政策上，胡錦濤於出席九月份聯合國氣候峰會時，則是強調中國的碳排放密度相較2005年顯著下降，但對於總量目標，並未有何具體承諾。而美國方面，參、眾兩院提出了兩個法案，一是潔淨能源與安全法（The American Clean Energy and Security Act ,ACESA），另一則是由Boxer與Kerry兩參議員提出的『潔淨能源工作及美國能源法』(Clean Energy Jobs and American Power Act)。除了在是否要科徵碳關稅上有差異以外，兩法在2020年的減量目標有3%的差異(*4)。

　然而上述各國之間的減量承諾，是否符合全球減量目標，以及是否能達成減緩地球增溫2度的目標？

當前減量承諾是否足夠
　根據世界資源研究中心(World Resource Institute, WRI)的彙整，各個附件一國家所提出的積極減量目標（High Pledge）的總溫室氣體削減量，約僅相當於IPCC建議的減量低標，既2020年時，相較1990年減量25％。但若悲觀分析，目前各附件一國家的減量政策僅能達成設定的低標之時，所達成的效果相較於控制增溫至攝氏兩度之內，於2020年時，仍有高達六百億公噸的差異(*2)。

　而荷蘭環境評估署(PBL)及能源研究中心(ECN)於十月份共同發表的《承諾與行動》(Pledges and Actions)評估報告中，更將非附件一國家的減量行動納入考量。其分析結果指出，既使全球提出的各項減量承諾均落實，仍離將CO2濃度控制在450ppm有35%以上的差距，如圖一所示(*5)。然而這之間落差，又該如何弭平？

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弭平落差的代價
　該兩研究單位於《承諾與行動》中，分析了高減量、低減量以及『足夠盡力』(Comparable Effort)三個情境下註，附件一國家與非附件一國家的減量成本。其分析結果指出，目前提出的減量承諾下，附件一的國家總減量成本約為60億至210億美金，佔其GDP的0.01~0.04％。而若欲達到『足夠盡力』的減量目標，則減量成本將增加至1200億美金，約為GDP的0.24%。先進發展中國家，若要達到『足夠努力』的減量目標，付出的成本約為GDP的0.3~0.5%。而較落後的發展中國家，可因CDM與碳交易獲得約420億美金的收益(*5)。

　由此可知，越積極的減量目標，除了有減緩氣候變遷事件之作用，亦有促進全球財富重分配的國際援助功用。而整體的減量成本，也並非想像般昂貴，遠比聯合國推行綠色新政時，所建議的花費1%的GDP於環境保護目標為低。

共同但有差異的責任
　氣候變遷公約的國際談判過程之中，『共同但有差異的責任』(Common but differentiated responsibility)被視為一核心原則。此原則的具體呈現，既為各國間減量目標的訂定以及各項相關基金的負擔比例。因此若欲促成開發中國家願意參與溫室氣體減量，如何於後京都談判中，將此原則中三大要素：已開發國家的歷史排放責任、發展中國家人均排放量極低以及發展中國家為滿除其社會與發展必須，擁有排放量成長的權利，轉換至實際政策的考量，既為一大挑戰。

　世界自然基金會(WWF) 委託德國Ecofys顧問公司撰寫的《全球碳排放限額下的分配方式(Sharing the effort under a global carbon budget)》之中，指出三種基於『共同但有差異的責任』的分配方式，分別是溫室氣體發展權(Greenhouse development rights, GDRs)、縮減與收斂（Contraction and Convergence, C&C)以及共同但有差異的收斂(Common but Differentiated Convergence, CDC)(*6)。

　溫室氣體發展權(Greenhouse development rights, GDRs)的分配方式，除了基於污染者負責原則，考量各國歷史排放責任，其更針對既有各國的社會發展情境，指出極端貧窮國家應無須課以減量責任，而越富裕的國家，具有較高的氣候變遷調適能力，除了減量以外，亦須負擔較多全球調適基金。

　此方法提出了責任與能力指數(Responsibility Capacity Index, RCI)，以量化各國的減量責任。責任指標的估算依據，為將一國在貧窮線以上人口1990迄今的二氧化碳累積排放量，除上全球貧窮線以上人口之總累積排放量。能力指標上，則是以各國在貧窮線以上人口的年累計GDP為指標，除上全球貧窮線以上人口年度總GDP。在以相等權重的方式，結合責任與能力兩項指數，既可求得RCI。進而將全球至2020年時，總共需削減的溫室氣體量，依各國的RCI進行分配，既可推估出在考量歷史責任、貧富差距以及國家富裕程度下，各國應設定的減量目標。

　縮減與收斂（Contraction and Convergence, C&C)則是以人均溫室氣體排放量作為各國減量責任的估算基礎。既如在若欲控制增溫在兩度以內，2020年 時全球人均年溫室氣體允許排放量約為4.5 噸，而2050年時則為0.6~0.7噸。以該人均值，乘上人口數既為該國於此兩目標年的總允許排量。而共同但有差異的收斂(Common but Differentiated Convergence, CDC) 則是考量歷史責任，允許低度發展中國家人均碳排放量增加至某一標準後，再行減量。

　Ecofys根據此三種分配方式，估算出各主要排放國間的責任分配，如圖所示。綜而觀之，2020年時，附件一國家應設定減量目標，應為較1990年減少40%，方能符合人均碳排驅同的要求。而由於溫室氣體發展權還將貧富差距之議題納入考量，因此附件一國家因整體社會富裕程度較高，因此肩負的減量責任將較『縮減與收斂』等方式所計算出來的指標為高。如依據GDRs的分配，則附件一國家於2020年時應相較於1990年減少60%方才足夠。然對非附件一國家以及較為低度的發展中國家而言，依此三種方配方式，其減量目標則是需控制其增加速率。而GDRs考量歷史責任與貧富差距，因此可允許巴西、中國、印度與其他低度發展中國家，可以獲得較高的排放量，以協助擺脫社會極端貧窮的狀況。

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檢視台灣抗暖責任
　台灣於建構整體抗暖政策之時，於最重要的溫室氣體減量目標的倡議上，並非經過一嚴謹的科學評估與社會討論，多僅只於首長的政策宣示。而當前政府各單位奉為圭臬的『永續能源政策綱領』中提出的『全國二氧化碳排放減量，於2016年至2020年間回到2008年排放量，於2025年回到2000年排放量』的目標，也僅是基於要履行總統競選政見所致。而學術界扮演的角色，則是以能源經濟模型模擬此減量目標下產業結構與能源結構的調整，以及伴隨而來的總體經濟損失。至於溫室氣體減量的效益以及國際責任的分配，則於該類研究多被忽略。

　此類全然從上而下並只考慮經濟損失的減量目標建構方式，將導致社會大眾失去重新認識台灣於國際環境議題的責任之契機，徒使『台灣又不是締約國，何須付出此減量責任』之搭便車（Free Rider）心態充斥於氣候變遷政策的研擬過程。

　為改善上述情形，公部門、產業界、學研單位以及環保團體界等於參與台灣溫室氣體減量政策研擬之時，不可僅直觀的奉『永續能源政策綱領』為圭臬，亦不可只是照本宣科的將各國減量目標直接套用，而是更應將台灣放至全球對抗增溫攝氏兩度的脈絡中，檢視台灣應肩負的減量責任。

　如圖三所示，本文依照不同的減量目標設定方式，推估台灣的主要目標年所允許溫室氣體排放量。從該圖中可知，目前永續能源政策綱領所設定的減量目標，相較於國際上對於先進發展中國家(Advancing Developing Countries, ADC)的要求尚屬進步，與南韓目前考量的2020年相較2005年零成長的目標相當。

　但若將歷史責任的觀點納入，則依據GDRs與C&C等方式所設定的排放目標，2020年時，台灣排放量不能超過1990年，意即當前政府提出的減量目標相較於達到肩負歷史責任，仍有高達一億五千萬公噸以上的落差。

　環顧台灣現狀，經建部門一方面以『善盡地球公民的責任』，勸導大家接受電價與油價的調整，但另一方面卻忽略所謂的『責任』背後的實質意涵，持續於溫室氣體減量法的立法過程中，遊說減量目標不應入法或是放寬。此類互相矛盾的施政行為，將無助於低碳社會的建構。且在公部門在氣候變遷談判中，最基礎亦是最核心的減量責任設定都無法釐清之際，既使爭取能以國家身份參與氣候變化綱要公約締約國會議，又能對全球環境治理有何實質貢獻？

(註：所謂的『足夠盡力』情境，是指附件一國家於2020年時減量需達30%，而非附件一國家中，屬於先進開發中國家者，包括韓國、中國、巴西、墨西哥、中東等，於2020年時，需相較於不採取任何減量行動(business-as-usual)時，減少20%的排放量。而印度、印尼、北非等屬於其他開發中國家者，則需減少10%的排放量。至於低度開發中的非洲地區，則無減量責任。)

關於作者
趙家緯，成功大學環境工程學系畢業，現為台灣大學環境工程學研究所博士候選人，參與台大環境系統分析研究室研究工作。研究興趣為生命週期評估、環境政策分析 等，並積極參與民間團體於氣候變遷相關政策的討論。家緯在「邁向哥本哈根青年志工寫手團」裏，主要負責觀察各國綠色復甦進程，以及綠領工作相關議題。

【參考文獻】
(*1) Earth Negotiations Bulletin, SUMMARY OF THE BANGKOK CLIMATE CHANGE TALKS
(*2) Levin, K., and Broadley, R., 2009, “Comparability of Annex I Emission Reduction Pledges”, WORLD RESOURCES INSTITUTE
(*3) Reuters, South Korea Drops Weakest 2020 Emissions Cut Target,06-Nov-09
(*4) 蘇怡婷，美國參議院版氣候法案著重課徵碳邊境調整稅，台灣WTO中心。
(*5) Elzen MGJ den ; Mendoza-Beltran MA ; Vliet J van ; Bakker SJA ; Bole T, 2009, Pledges and actions - A scenario analysis of mitigation costs and carbon market impacts for developed and developing countries, PBL and ECN Report no.500102032
(*6) Höhne, N. and Moltmann, S., 2009, Sharing the effort under a global carbon budget, Ecofys Germany GmbH , Commissioned by WWF International

【延伸閱讀】
《國際新氣候協議 今年恐簽不成》張楊乾 6-Nov-09 低碳生活部落格
《全球減碳 先要會抓漏》林思吟 2-Nov-09 低碳生活部落格