2018年11月7日 星期三

書摘《轉給你看》:社區能源的正義課題

"開發單位為順利建置,常不願提供充分風險資訊。事實上沒有一種設施是完全不會被反對的,唯有讓民眾知情跟參與討論,才能理解各種決定間的利弊得失,提昇再生能源的社會接受度。"
(攝影:高宜凡)

文/陳潁峰(中國文化大學行政管理學系副教授暨臺大風險社會與政策研究中心研究員)

全球再生能源蓬勃興起,偏遠社區開始擺脫能源依賴的弱勢現況;是否「只要引入資本發展當地再生能源」,就可賦予低發展社區繁榮機會?實務發現如意算盤沒有那樣樂觀,除了社區本身的社會資本(包括強韌度與公共信心網絡)較為缺乏,地方政府資源分配仍左右社區是否享有公平發展機會。學者Schlosberg曾將環境正義分為三種層次:「外部風險的分配正義」、「多元社群的肯認正義」「公共決策的程序正義」。目前偏遠社區發展社區能源時,也普遍面對此三大課題:

設施風險與外部成本正義


 近來環境正義研究中,許多種族、地理、經濟上的弱勢社區由於無法集結資源進行反抗,或知識生產量的稀少,成為承受大量外部成本的嫌惡設施集中地,形成對弱勢社區的加倍剝奪。政府無力考量各地現狀,無可避免都以成本效益為出發點,偏重於壓低建置成本或增加投資收益,結果都以大規模發電計畫為規劃,以大企業為主要參與者,其外部成本與抗爭代價相當巨大,也忽略因地制宜發展的可能性。

 能源發展難免有其外部成本,全球也面臨許多社區民眾反對(尤其風電造成的噪音、景觀破壞與生態危害),未出現反對聲浪的地方,當地居民很容易被劃為支持的「沉默多數」;然據Stephenson等人研究,沉默起因於資訊或行動力不足,不表示過程沒爭議,反而代表著這些弱勢社區更需加入行動、參與討論。即使是所謂「鄰避設施」(Not in My Backyard, NIMBY),居民亦可對地方利益做出取捨與分配。英國威爾斯風力發電案例過程顯示:當大集團介入社區時,只有已有堅實網絡與論述能力的社區能對利益取得共識,一般社區面對大財團幾無還手之力,只能被迫接受補償金。

 很多時候,民眾對於能源開發或地方發展的想法具有多重價值向度,與對開發單位的「信任度」有關;不一定與「鄰近度」有關。開發單位為順利建置,常不願提供充分風險資訊;事實上沒有一種設施是完全不會被反對的,唯有讓民眾知情跟參與討論,才能理解各種決定間的利弊得失(trade-offs),提昇再生能源的社會接受度。大型計畫的財務規劃遠超過一般公民負荷,如純粹由財團推動,利益分配難顧及公益性,風險承擔上更偏重讓弱勢族群承受,導致環境不正義。透過居民入股等與地方合營方式,民眾感覺有自主性與承諾感,可降低對外部風險的疑慮,連帶降低環境危害(如噪音)的風險感知。

多元社區的肯認正義:英國與西澳


 英國2010年由首相卡麥倫推動「大社會計畫」(Big Society,設立基金供社區申請補助能源計畫,同時協助能源貧窮者進行能源健診,企圖引入再生能源改善社區經濟。實際情況卻顯示,原本就邊緣化或仰賴傳統能源的老舊社區無力獲取補助,反因資源排擠加速邊緣化。原本地方政府可扮演折衝角色,然保守黨執政的中央政府給予地方補助又遭刪減,社區不但無法參與能源轉型,反而更加貧困。

 社區自主推動能源轉型,過程需要信任、風險知識、人際網絡等社會資本。但社會資本養成難僅靠商業資本加持,需要公部門積極在財務與社區安全、就業上協助,這些公共服務涉及社會正義,仍是私部門無法取代的。縱然躉售制度可發揮作用,但社區需要先期有更多財務或技術後盾支援。

(圖片來源:公共電視

 同樣情形也發生在澳洲,即便政府提供FIT等財稅誘因,但偏遠地區的人際資訊網絡與地方治理資源相對弱勢,也缺乏由下而上的自發創新與整合機制,居民與業者難以建立互信,成效普遍不彰,最需要再生能源的地區其推動速度反而牛步化。就算由政府主動協助建設,由於科技模型超出地方熟悉的使用型態,社區內亦缺乏相關基礎網絡,不但居民不知如何利用,最終這些設施也因缺乏維護而損壞或停擺。相反的,由居民根據自身條件產生的創意,或許並非最新科技,反而能以較低成本符合社區長期需求。如何因地制宜針對小規模科技進行討論與創造,可以說是弱勢社區非常需要的政治資源。

 從英國案例可知,由下往上進行能源轉型固然是好方向,但政府在能源產業結構改革須體認不同社區的獨特性,加入更多平等性與區域計畫,提升每個社區的自主性和視野,並整合學界投入知識資源,弱勢社區才能在此架構下發揮創意並進行參與。學者Allen等人總結社區能源要成功發展的原則如下:
  1. 推動前針對計畫與進程稽核,瞭解每個社區成功與失敗的原因,做出資源調整,
  2. 針對供需關係、發展機會、與在地需求考量,
  3. 地方政府以公立機構為推動起點,先示範出好的效果,產生雪球效應後自然運作,接下來專注大型與邊緣化社區,
  4. 以社區現有的社區伙伴關係為基礎,避免資源重複或錯置。
 

能源決策的程序正義


 社區能源電力市場中,「電價」與「電網」的決策常涉及不正義。以電價而言,各國推動再生能源多使用FITFeed in Tariff)躉售制度的定價保證買回制度,但再生能源在社區發展有其地理特色,單以發電量與躉售收益考量,設置將偏重有競爭力地區。同時因規模緣故,越有能力的大系統商越不願參與小案件,導致系統裝置大型化、集中化,背離社區能源設置分散化的初衷。

 FIT是高額政策補貼,若受補貼者僅限少數、不受市場機制節制,等於是對全民的不公義。德國以綠能電力稅來使全民分攤,造成電價上漲,引起民眾對再生能源效益與補貼合理性產生質疑,因此2014年大選後德國再修改法案,除降低再生能源設置目標,避免民眾與傳統業者反彈,也要求綠電生產者從市場尋找買家,政府只補助市價和躉購價之間價差,未來逐步走向競標制。

 採競標制後雖引入市場理性,以社區為主的中小型能源合作社卻可能因競爭力不如財團而受侷限,且強調競爭的競標制比起躉售制度更不利公民參與,為不損及社區與小型發電者權益,德國某些地方正進行管線「市有化」,或為公益團體或公民合作社提供「保證得標容量」。換言之,無論躉售或競標,都須有額外措施保障小型發電者,確保再生能源在地區與家戶紮根。

 另外,電價往往與電網密切相關,由於電網為壟斷性的公共事業,如果不在民主化原則下接受監督,可能因硬體問題影響採購、訂價與運送,使小型社區被排除於外;而電網事業在組織慣性與長期利益結構下,也將嚴重影響能源轉型效率。以柏林地區電網為例,1990年代管線私有化制度由瑞典Vattenfall獲得經營權,但此集團偏重採購自家核能與火力發電,導致全市再生能源使用量不到全德平均的10%;即便能源轉型表現不佳,Vattenfall仍可獲得電網費用69%的「保證利潤」,顯示當電網不受民主機制控制,可能形成的資源分配不正義。

 所幸德國的電力自由化過程中,亦造就許多以市民與社區為主的中小型能源合作社,合作社「一人一票自己作主」凝聚的草根性與公共性,除有利彙整共識,也便於長期推動。如綠色和平風電合作社長期提撥固定金額,資助傳統燃煤區興建太陽能,彌補能源轉型對社區造成的失業問題。漢堡市2013年亦由市民與再生能源業者發動公投,決議將管線收歸市有,並把盈餘根留地方,能源管線透過法律明訂供電義務與環保責任,使能源決策能更加公義、透明。

(圖片來源:再生能源資訊網

能源合作社與地方自營電廠(北海道綠色基金)


 純以價格或數量等市場機制發展社區能源,難免失之偏頗,日本北海道經驗可提供重新思考機會。日本2012立法通過躉售制度增加投資再生能源誘因,同年即有許多大型計畫投入北海道,總量占全日本的27%;但這些大規模計畫的出資者與包商都不住北海道,產生電力多輸往本島其他城市,甚至很多計畫根本不是為了發電,而是為取得土地20年特許期,投機色彩濃厚,引起地方反彈。

 為避免再生能源發電財團化與集中化,中央政府2013年立法要求保障小型發電連接電網權利,搭配加設基礎設施、檢查系統與電池穩定系統,讓偏遠地區小型發電業加入智慧電網體系。地方政府一方面要求官方投資機構NEDO(新能源及產業技術總合開發機構)補助農漁民組織;另向NEDO尋求資金以追求社區永續。除風能在市民大量參與下有斬獲,太陽能在濱中地區亦與牧場連成集體電網,發電一半自用;一半售回,另外嘗試生質能與地熱發電。

 日本政府2017年統計,不計算水力發電,全國再生能源設施2016年總發電量284.4億千瓦,北海道就占10%,是貢獻最大的地區。但北海道經驗特別處並非發電量,而是地方政府與社區扮演的角色。以壽都町為例,1990年代就開始投資再生能源、並進行電力銷售,期待賣電收益挹注地方財政,町政府持續在技術、地點與營運方式修正,甚至尋求德國公司技術合作。2013年躉售制度實施後,壽都區的風力電廠就有2億日圓盈餘,地方政府每年可獲得800萬日圓。

 公民組織也促成再生能源的「分散化」與「公益化」,草根組織「生活俱樂部」(簡稱生協)1996年起關心反核運動與再生能源,1999年發起省電10%的綠色發電基金運動(即「北海道綠色基金」,Hokkaido Green Fund,下稱HKG),此基金加上公眾募款成立綠電合作社,補助住宅發電與建構市民風機。第一部風機2001年運轉,前10年初期階段的年賣電收入為3200萬日圓,每年分配給股東(出資50萬日元者)的「綠電利」有36981日圓。爾後因躉售制度成立「北海道再生能源振興機構」,開放公眾與各地政府加盟,除回應綠電相關諮詢、進行場址潛力研究,也培育相關人才。

 2016年日本電力自由化,生協隨即成立能源公司展開「電力共同購買運動」,從社員每月交的電費取出5%支持HGF1999年至2016年募得基金9560萬日圓,且從北海道擴散至全國建立21架風車,總裝置容量達36475kW,截至2017年累計投資37個發電廠,基金還同時支持長照事業、培育風力專才、或扶持年輕人回鄉務農。
 

地方政府的關鍵角色


1. 作為「資源提供者」:因初期建置成本與長期維護成本過高,引入私人資本並無法取代地方政府角色,有些弱勢社區更需地方政府依其獨特的社會脈絡賦能,初期需動員大量志願者作為領頭羊,仰賴地方政府利用村民會議討論、啟動參訪,或用公共機構示範。在小型社區能源的發展上,地方政府有強烈的財務誘因推動,從日本近年再生能源發展狀況可看出,由於環評規則趨嚴、核電勢力龐大,加上再生能源須長期投資維修,大型電力公司多半沒意願投入,地方政府、自治體與市民團體反成為主力。

2. 作為「協調者」:大型再生能源設施或將產生噪音、景觀破壞等外部風險,要社區直接與廠商對話相對困難,畢竟彼此不具信任關係。地方政府可與民眾建立互動管道,利用中介地位促進互信,甚至引入救濟與補償機制,提高社區接受度。而地方政府主動尋求廠商合作,或可與地方基礎建設或產業合作,強化弱勢社區的知識與軟硬體,擺脫以往只發補償金為主的地方酬庸分贓體系。

3. 作為「小型能源發展者」:最明顯讓弱勢社區難以參與的原因常出在「融資體系」,北海道成功推動市民發電是由於當地強有力的草根組織,同時也有地方政府支持,與傳統電廠合作徵收永續基金,透過穩健的財務與管理系統集資進行風機建造。即便是如此成功的案例,第一座風機仍需由市民出資6000萬日圓,融資機構才願放款。

 事實上,地方政府亦可擔任「融資者」,如我國幾處發展社區能源較積極的地方縣市,透過成立地方電力事業扶植有特色的能源創新。若單一地方政府財力有限,也可如宜蘭縣政府計畫針對境內地熱潛力擬定自治條例,以全民入股方式籌組能源公司,對於再生能源推廣至少能起到三種效果:(1)在能源組合中增加再生能源比例;(2)使用補貼獎勵再生能源;(3)彈性訂立電價以抑制能源浪費,給予社區與家戶參與誘因。

 當前全球社區能源發展其實面對三種正義課題:「外部風險的分配正義」「多元社群的肯認正義」「能源決策的程序正義」。單以商業資本或市場誘因投入地方,很難在能源進程上取得進展,弱勢社區也難獲益。從國際案例擷取經驗,地方政府的治理資源對弱勢社區具有關鍵份量,不管是透過地方經營、公私合營或由市民自主,較彈性開放的決策過程有助維護社區獨特脈絡,且能強化民主程序,未來在社區能源的評量標準中,也須納入更多以「社區福祉」為導向的指標,避免以能源價量為唯一考量,才能真正保障弱勢社區的發展權利。

(本文摘錄自臺大風險社會研究中心轉給你看》
(主編: 周桂田、張國暉出版社:秀威資訊,出版日期:2018/04/15

【延伸閱讀】
全球草根再生能源行動 公民自主好處多多     賴慧玲     2015/12/6

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