2018年5月18日 星期五

《轉給你看》書摘:全球化石燃料補貼改革發展趨勢

"儘管各方認為化石燃料補貼有助減輕窮人負擔,但IMF研究全球燃料補貼43%由前1/4的富有階級享有,佔所得分配最後1/4的人僅享有7%。若能以「環境稅」取代所得稅,每1%的賦稅額度轉移,可增加0.6%至2.3%的GDP。"
(圖片來源:350 Taiwan
文/林子倫(臺灣大學政治學系副教授暨臺大風險社會與政策研究中心研究員)
  趙家緯(臺大風險社會與政策研究中心博士後研究員)
  龍吟欣(臺灣大學公共事務研究所碩士生)
化石燃料補貼的移除或改革,被視為全球減碳與能源轉型的關鍵策略之一,可達成環境、財政、社會分配等三重紅利。IPCC(跨政府間氣候變遷專家委員會)2014年發布《氣候變遷的減緩策略》,指出欲達成減量目標,未來20年每年針對化石燃料電廠的投資額須較2010年減少20%,而對低碳電力的投資則需增加一倍,能源效率方面每年亦須投資3360億元以上。另據最新跨國研究,全球欲達到抑制增溫攝氏兩度以下的目標,每年潔淨能源投資須新增8000億美元,與當前全球一年於化石燃料投入5200億美元補貼的金額相當。


2009年的20大經濟體(G20)峰會及亞太經濟合作會議(APEC),均倡議移除無效率的化石燃料補貼。2012年里約永續高峰會(Rio+20)舉辦“Vote for the future you want”線上投票,「環境財稅改革」獲得極大支持。2015年聯合國制定17項永續發展目標(sustainable development goals)。其中第12項「責任消費與生產」(Responsible Consumption and Production ),化石燃料補貼移除亦被列為重要議題。臺灣方面,民間自2011年油電價格調整爭議時即要求優先移除工業補貼;2012年氣候變遷國家會議亦要求公部門承諾逐步移除;近期反核遊行亦將此列為能源政策訴求之一。
全球改革趨勢分析
 世界銀行1442號研究論叢形容,1970年代為「衝擊的十年」(the decade of shocks),1980年代為「調整的十年」(the decade of adjustment),兩次石油危機造成嚴重經濟衝擊及貨幣貶值,迫使政府檢視國內油價。1980年代最大補貼國家為石油輸出國。1981年以降所有發展中的石油輸出國都降低補貼。印尼只有煤油補貼保留,該國補貼從1981年起降低90%;但其他國家仍對石油相關產品進行補貼,造成巨大財政負擔。雖然平均而言幾乎石油進口國都對石油產品課稅,卻被用於交互補貼煤油、柴油和燃料油(heavy fuel oil),讓消費者轉而增耗課稅較少、或補貼較多的產品。
 依國際補貼改革倡議計畫(Global Subsidies Initiative)彙整,化石燃料補貼可區分為三類:1. 油電價格低於市場:政府負擔補貼成本、本身擁有能源公司所有權、或對能源公司施壓,以低於市場的價格將化石燃料賣給消費者,2. 生產者賦稅減免:當實際稅收低於適當標準時,減少的稅收便被視為是補貼,3. 特定族群提供消費優惠:提供優惠給某些消費者,如現金轉移、購買優惠、或提供配給額度。
   
仰賴不當補貼才得以存活的化石燃料,也被稱為「殭屍能源」。 (圖片來源:350 Taiwan
 1990年代能源價格議題重起,也配合減碳風潮納入環境面向。IEA(國際能源總署)1999年從三方面論述能源補貼改革的正面影響:補貼資金能挪至社會福利和所得重分配;移除補貼獲得的環境效益可降低污染(包含二氧化碳排放);經濟成長由改善效率和降低成本提升。IMF(國際貨幣基金)強調,每年4000億美元以上的化石燃料補貼,造成環境、財政以及社會分配的三重損失(triple loss)。
 此外,儘管各方認為化石燃料補貼有助減輕窮人負擔,但IMF研究全球燃料補貼43%由前1/4的富有階級享有,佔所得分配最後1/4的人僅享有7%。若能以「環境稅」取代所得稅,每1%的賦稅額度轉移,可增加0.6%至2.3%的GDP。若將空氣污染、全球暖化、道路壅塞、噪音、意外等各類外部性納入計算,每一加侖的汽油應課徵1.83美元的環境與能源稅。
近期改革倡議觀察
1. 《巴黎協定》
 《巴黎協定》第二條指出「需使資金流動符合溫室氣體低排放和氣候適應型發展的路徑」。據研究移除化石燃料補貼,可使2050年全球溫室氣體排放量削減8%。IMF指若進一步就化石燃料外部性課稅,可使2050年排放量削減23%。英國於巴黎峰會期間發起「化石燃料補貼改革公報」(Fossil-Fuel Subsidy Reform Communique),訴求三原則:公共溝通與資訊透明、積極目標與時程、確保弱勢族群保障;獲44國響應,3M、EDF、聯華、飛利浦等23家企業亦跟進簽署。中國、新加坡、迦納、伊索匹亞、埃及、布吉納法索、紐西蘭、印度、塞內加爾、獅子山共和國、越南、阿拉伯聯合大公國等13國,則在其NDC(Nationally Determined Contribution)執行計畫中,將移除化石燃料補貼列為重要政策。
2. 近期政策趨勢
 2016年7大工業國(G7)峰會,美、德、法、日、義、英、加拿大與歐盟共同宣示,將於2025年時充份移除化石燃料補貼。公民團體要求G20以2020年為期限落實,最終G20公報僅提出鼓勵參與同儕審視,在考量窮人需求下於中期目標(over the medium term)淘汰補貼,未納入明確時程。近年國際能源效率提升、清潔能源擴增,化石燃料消費補貼由2014年5000億美元減至2015年的3250億美元,顯示油價低落有利補貼移除,另一方面反映許多國家已凝聚改革決心。如沙烏地阿拉伯在2016年4月宣布“Vision 2030”計畫,減少其歲入對石油的依賴。許多產油國亦在油價下跌時宣布縮減油價控制。
2013年九月馬來西亞補貼化石燃料比例 (單位:MYR/liter)
資料來源:Bridel and Lontoh, 2014.

他山之石-馬來西亞
 馬來西亞過去把電價和油價維持在一定的價格以下。2007~08年國際油價大漲,造成該國財政負擔。2008年政府實行移除補貼,為減輕人民負擔也進行減稅。2013年9月因難以承受的預算赤字和國債,決定調漲汽油價格,改用現金補貼民生。
1.     背景:2011年該國稅前化石燃料補貼,占GDP的1.88%及政府總收入8.57%,稅後補貼則占GDP的7.21%及政府總收入32.94%。主因為其計價公式:該國柴油和RON95(汽油)價格由自動定價機制(automatic pricing mechanism)決定。一般會讓價格反映國際市場變動;但馬來西亞燃料價格不受國際影響,自動定價機制只是讓政府計算需要補貼多少而已。2010年馬來西亞將移除補貼列為第十個五年計劃,開始微幅調整補貼價格,但2013年政治情勢促使政府改革,經過56年的掌權,人民滿意度降至歷史低點,加上日漸嚴重的財政赤字與國債高築,領導人納吉(Najib)希望透過改革展現領導力,拯救岌岌可危的財政危機。
2.     起因:馬來西亞赤字達GDP的4.5%,在亞洲新興13國排名第二(僅次印度),國債和GDP比53.3%也為第二(僅次斯里蘭卡),化石燃料補貼為該國主要支出之一,2013年花了79億美金補貼化石燃料,占政府債務5%,減少補貼能在2013年底節省3.49億美金。2013年財政委員會(Fiscal Policy Committee)成立,達成移除補貼共識,提高柴油和RON95價格。
3.     進程:實施以來調漲數次,以2013年9月調漲最為顯著,但和亞洲其他國家比起來燃料價格仍然偏低。而且儘管提升了燃料價格,可惜沒改變定價公式,仍未適當反映國際價格。
4.     配套:馬來西亞首相表示將擴張現金補償、加強社會福利,以減緩對低收入家庭的衝擊。表示政府增加15億美金社福預算執行「人民資助計劃」(BR1M),補助月收低於953美元的家庭每月159美元,第二階段補助收入低於635美元的21歲以上單身族每月79美元,預計有790萬人受惠。但此支出超過計劃從化石燃料補貼省下的10億美元。對此,馬國打算減少糖的補貼、增加電業稅收、並建制完整資料系統,避免資源分配不均及重複補助。
 政府也投入許多時間溝通,特別針對:(1)馬來西亞的財政狀況 (2)補貼也讓高收入戶與外國人受惠 (3)價格僅部分上漲,沒有完全移除補貼 (4)如何減緩對低收入族群的衝擊 (5)政府對財政赤字採取的各種措施 (6)會分階段落實,不會一夕之間改革。除了上述公告,馬來西亞政府也持續改善資訊透明度,透過在加油站等地方公告價格,包括市場價格和補貼後的價格,讓人對補貼額度一目了然。
2013年九月亞洲新興國家燃料價格 (單位:US cents/liter)
資料來源:Bridel and Lontoh, 2014.
5. 反思:馬來西亞算是較成功案例,化石燃料價格至今沒有下降。但該國仍面臨許多挑戰。首先,直接漲價不是長期解決之道,根本應調整定價公式,反映國際市場波動。其次,政府忽略政策「時間差」,先將燃料價格調漲,一面公告社會福利政策,但現金補償8週後才被寫入隔年預算。雖然政府持續地透過許多活動提升社會意識,卻未與人民溝通長期改革計劃,資訊不對稱易使人民和企業無所適從。
APEC化石燃料補貼改革機制
 2013年2月,G20財政部嘗試發展一套自願性同儕檢視框架,以移除無效率且促使浪費的化石燃料補貼;美國與中國在當年12月聲明兩國將相互檢視(已於2016年完成),隨後德國、墨西哥、印尼也加入。同年3月,APEC能源工作組進一步針對化石燃料補貼改革設置「自願性化石燃料補貼改革同儕檢視(Fossil Fuel Subsidy Reform Voluntary Peer Review)」,祕魯、紐西蘭、菲律賓、臺灣(中華臺北)在爾後三年先後檢視,越南、各國紛表明願意加入。
 2015年10月,臺灣在第12屆APEC能源部長會議(Energy Ministers’ Meeting)表示對檢視機制的贊同,同年11月第23屆APEC經濟領袖會議(Economic Leaders’ Meeting)承諾參與同儕檢視。2016年9月APEC同儕檢視小組前來拜會,審視臺灣提出的五項補貼:(1)離島油品海運費用補助 (2) 公用路燈電價優惠 (3)農機設備油電免徵營業稅 (4)農業動力基本電費減免 (5)農機設備油價補貼。
 APEC同儕檢視報告於2017年7月發布,指出五項皆屬無效率、且鼓勵浪費之補貼,指出這些補貼往往是為了抑制燃料與電力價格而生,未考量是否真能滿足目標受益者需求。如對農業部門的補貼,應衡量受補貼影響農民之收入、支出、年齡、農業種類等因素,始得完整評估補貼是否真正達到其欲達成之社會目的;同時衡量其他扶植政策是否更具效益。
 環保署於2017年11月依《溫室氣體減量與管理法》提出之「臺灣溫室氣體排放管制行動方案」,亦將避免化石燃料不當補貼納入。此政策推動上應從補貼項目、金額與用途公開化、透明化著手,並協同各界檢視各項補貼是否具有效益。過程將仰賴政府與行政機構的溝通力、公信力,藉由完整、全面性、具備轉型時程的能源路徑圖,建構化石燃料補貼改革的社會正當性。
(本文摘錄自臺大風險社會研究中心《轉給你看》
(主編: 周桂田、張國暉,出版社:秀威資訊,出版日期:2018/04/15)
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