2018年1月19日 星期五

從紐約看台灣:立法要求建築節能很難嗎?

"政府建築節能法規要求多針對公家機構、中大型建物、和新蓋建築,對於散佈各地、比重超過全國建物比重95%的私人住宅和老舊房舍,卻施不上力,僅能以鼓勵性質的志願節能標章呼籲民間響應。"
 
文/高宜凡台達電子文教基金會計畫主任)

 不久之前,全美首善之區--紐約通過了一項行政命令,市政府強制要求上萬棟既有建物必須在2030年前符合法定節能標準,否則將遭受巨額罰款,一來彰顯美國社會在川普總統宣布退出《巴黎協定》(Paris Agreement)後依舊保有減碳動力,二來也成為城市單位管理建築耗能的最新典範,儘管上述法案仍須經市議會核可才能上路,卻已成為一時熱聞。

 事實上,民主黨籍的紐約市長白思豪(Bill de Blasio)的確是衝著川普來的,就在川普宣布退出《巴黎協定》的隔天(62日),他立馬簽署了第26號行政命令,要求紐約基於經濟、公共健康、安全與世代正義,採取與《巴黎協定》減碳目標一致的作法,市府依此行政命令於10月初發布1.5°C:紐約遵循巴黎協定》(1.5°C: Aligning New York City With the Paris Climate Agreement)施政計畫,成為全世界首座以《巴黎協定》為減碳政策目標的城市。

 早在2014年,紐約就曾宣示2050年將溫室氣體排放量減少八成的長期目標,打算以2005年(5,920萬噸)為基準線,在2050年將全市排放量減至1,180萬噸的水平,市府稱其為「80 x 50」願景。而10月份最新頒佈的《1.5°C:紐約市遵循「巴黎氣候協議」》行動計畫,則以2020年為短期目標,著重往後三年內的實施重點,預計從:建築、能源、運輸、廢棄物等四大領域著手,快速盤點出紐約在2030年前約有1,000萬噸的減碳潛力,涵蓋範疇其實相當廣泛,只是這次媒體報導焦點多聚焦於建築節能這塊。

紐約規劃四減碳領域,「建築」扛最重責任

 仔細檢視整體方案內容,由於能源消耗產生的溫室氣體散佈於各層面、不易單純計算,因此該計畫僅列出建築、運輸、廢棄物三大領域的責任比重。截至2014年的統計資料,紐約已較2005年排放量減少了12%,往後必須達成的剩下68%減碳額度,分別要落在廢棄物(2%)、運輸(20%)、建築(46%),以建築部門被賦予的責任最為重大,在以2020年為期限的31項氣候行動方案裡頭,就有14項跟建築有關。

     
紐約「80×50」計畫分配了各部門的減碳責任,其中以「建築」負擔46%的比重最高。

 於是九月中旬,紐約發佈了被稱為「史上最嚴格」的建築能效提升計畫,規定既有大型建築(25,000平方英呎以上,約合2,300平方公尺)得在2030年前符合政府要求的能源效率標準,否則將依違規程度和建物大小規模開罰,粗步估計將涉及全市約14,500座政府機構及民間建築。會罰多重呢?若以當地著名地標--克萊斯勒大廈(Chrysler Building)為例,這棟樓地板面積超過170萬平方英呎的摩天大廈若無法符合稽查目標,將會收到高達200萬美元(超過台幣6000萬元)的鉅額罰單。

 建築被盯上不是沒道理的,據統計,上述1萬多棟大型既有建築,每年幾乎排放了全紐約四分之一的溫室氣體,而且大部分都還在使用以化石燃料(煤炭、石油、天然氣)驅動的鍋爐和熱水器。翻開2014年的統計資料,為製作暖氣和燒熱水而燃燒的化石燃料,就貢獻了紐約市建築部門42%的溫室氣體排放量,無怪乎市長白思豪在頒布行政命令時高呼:「我們必須減少建築物對化石燃料的依賴!」若一切順利進行,往後紐約建築排碳量可因此降低約三分之一(從2014年的3,560萬噸降至2,390萬噸),這般減碳貢獻相當於一口氣從馬路上移走90萬輛燃油車。

儘管建築的節能改造方法很多,從改裝環保玻璃、增設戶外天台、汰換新型鍋爐、採用更高效率和環境友善的供暖及空調系統等,比比皆是,但由於多數大型建物歷史悠久,改造工程所費不貲(從5萬美元到上百萬美元都可能),因此包括350.org NYC、New York Communities for Change等環保團體,皆擔心業主會把相關成本轉嫁給租戶,進而引發其他副作用及抗拒力道,反而拖累了紐約整體減碳成效。市長白思豪也坦承,樓宇管理及不動產業界對新規定勢必有所不滿,「企業界永遠是最不願意改變的那一群人,但時間已經到了,我們不能再等下去,」市府寄望將C-PACE(Commercial Property Assessed Clean Energy)低利貸款等配套輔助措施,平息業界的反彈聲浪。

   
類似克萊斯勒大樓這般歷史悠久的摩天大廈,今後將成為紐約市政府要求建築節能的稽查重點。

台灣綠建築上路多年,法令約束力仍弱

 回頭看台灣,雖然綠建築相關標準啟用已經將近20年(1999年發展出全球第四套綠建築評估系統),截至目前共有超過6,600棟建物參與認證,2010年政府又增添另一套「智慧綠建築」推動方案,使得近年「綠建築」一詞變成不少新建案的行銷標語,民間社會及相關專家對此也朗朗上口。不過,若從最具減碳實質效力的立法約束層面來看,台灣建築部門提升能源使用效率的步伐依舊緩慢,而且還是停不了建築耗能的上升速度。

 熟稔建築節能法規演進的內政部建築研究所呂文弘博士分析,目前全世界已出現29個綠建築評估系統,其中以美國的LEEDLeadership in Energy and Environmental Design)最為普及,吸引許多機構及指標性房產爭取認證,作為企業社會責任(CSR)與彰顯節能績效的外部肯定。至於環保要求最高的歐盟,習慣以「建築能耗指令」(EPBD)要求境內建物節能績效,並作為整體減碳計畫的主要武器,成為許多國家制訂建築節能法規的學習榜樣,而這次紐約頒布的史上最嚴建築節能法令,則算是地方城市推動建築節能的最新嘗試,兩者相同之處在於,皆由政府立法強制要求建築最低能效標準,不合格的即施予懲罰。

 事實上,台灣早從1995年就開始針對建築物的能源消耗標準進行研究,政府也在《建築技術規則》中訂定跟節能有關的管制內容(涵蓋外殼、開窗、隔熱等不同範疇),適用範圍從一開始4,000平方公尺以上的大型建物,一路降至2,0001,000平方公尺等中型建物,至今已可約束超過85%的新建築,成效看似不差。然而,魔鬼藏在細節裡,上述政府法規要求多針對公家機構、中大型建物、和新蓋建築,對於散佈各地、比重超過全國建物比重95%的私人住宅和老舊房舍,卻施不上力,僅能以鼓勵性質的志願節能標章呼籲民間響應。如果你想知道的話,上面提及的6,600多棟參與綠建築認證的建物,僅占全國844.7萬戶建築微乎其微的比例(還不到萬分之八)

缺法源不是問題,仍有許多可行作法 

 在筆者參與的幾場建築節能顧問會議裡,許多專家都不約而同地建議主管機關,應該要求一定規模以上的建築公開耗能資訊(以能源可視化系統或發表於CSR年報)、強制裝設能源管理系統(BEMS)、增加自主能源(再生能源或儲能電池)、或把建築能耗資訊列為不動產交易程序(如德國「能源證書」制度)必要條件之一,上述作法在很多國家已經不是新鮮事,卻遲遲無法在國內實行,原因總來自官員的一句老話:「沒有法源!」

充斥著水泥叢林的台灣每逢夏天便成「火燒島」,亟需加快建築節能的立法進度和推動效率。

 建研所呂文弘博士解釋,依照現有建築管理法令要求範圍,如外殼的隔熱係數與耗能表現等,均是以申請使用執照階段的「毛胚屋」(僅完成水泥灌漿及磚牆隔間的初始模樣)狀態為準,屋內尚未裝設任何用電設備(如家電、空調、燈具),甚至連磁磚跟牆壁都沒有,若以此推估日後耗能勢必與現實脫鉤。再者,一旦取得「使用執照」即屬合法建物,內政部營建署即對建築的能源使用狀況失去法源管理依據,只能期待經濟部能源局的家電產品能源效率管理方法,間接降低和建築有關的能源消耗。

 真的沒有任何方法嗎?事實上,今年初剛立法通過的《電業法》第47條:「為落實節能減碳政策,售電業應每年訂定鼓勵及協助用戶節約用電計畫便明訂電力公司負有推動用戶節約能源的責任。而放眼望去,不少辦公大樓、集合住宅、百貨賣場、連鎖服務通路,都是用電量節節高升的建築耗能大戶,只要電力公司提供適當誘因(如電費減免或加入需量反應機制),加上民間機構從旁輔導(如ESCO節能顧問),大可繞過營建署缺乏建築節能管理法源的障礙,從《電業法》這個角度另闢蹊徑,為提升建築能源使用效率灌注更多動力。

 總而言之,從各國法令要求進度和紐約最近的激烈主張不難了解,直接立法要求建築節能和制訂最低限度的能源效率標準,依然是現階段最有效的建築節能措施。關鍵在於,如何讓建築擁有者把節能減碳當成本來就該做的「義務」;而不再只是增添道德光環或行銷魅力的參考選項之一。事實上,對於台灣這種地小人稠、多數人口都聚集在水泥叢林的地方來說,由城市當局發起要求建築節能的積極動作,是再合理不過的事情了。
(本文原刊載於綠建築雜誌50期

【參考資料】
[3]  IC之音「氣候戰役在台灣」節目:未來新趨勢綠建築也要長「智慧」!

【延伸閱讀】
節能進程百百款 從日本立法通過新設非住宅建築節能義務化談起 宋瑞文 2015/7/17
建築節能改造 紐約變成綠蘋果 謝雯凱 2011/9/27
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