2013年7月22日 星期一

澳洲提早進入浮動碳稅制度

陸克文提早結束固定碳稅,大幅刪減環保科技研發補助,再生能源的轉型也可能會趨緩。
文/蔡松伯(中興大學法學碩士,洞見國際事務評論網專欄作者)
總理陸克文在臉書上張貼的公告,聲稱中止固定碳稅的目的是要減低加戶與小企業的能源費用負擔。

    洲總理陸克文(Kevin Rudd)於今年的6月24日,在澳洲工黨的黨魁選舉中,擊敗前任總理的吉拉德(Julia Gillard),成為新任的黨魁兼總理。陸克文曾在2007年率領傾左的工黨獲得國會大選,並在上任總理後立即簽署京都議定書而聞名世界。當時許多台灣媒體報導陸克文曾在國立師範大學學習中文,因而獲得不少台灣人的好感。但在2010年,陸克文內閣因為向採礦業徵稅,而出現政治危機,被同黨的女性強人吉拉德奪走總理寶座。

    此次回鍋的陸克文,被工黨賦予贏得七月底國會大選的重任。常言道:「新官上任三把火」,沒想到一把火就燒到碳排放稅(carbon tax)。其實澳洲在吉拉德政府時期,就根據澳洲綠黨的建議,施行史無前例的固定碳稅政策(fixed-price carbon tax),政府針對每年碳排放超過25,000 噸的企業、設施,每一噸的排碳徵收25澳元(1澳元=0.93美元),為稅率相當高的碳稅政策。根據2012年吉拉德內閣與歐盟執委會的共同宣言,澳洲政府預計在2018年與歐盟達成相同減排標準與碳交易制度(emission trading scheme, ETS),連結兩大區域碳交易市場。

    碳交易制度的原理,就是政府或管理當局將該市場內的二氧化碳排放權,以拍賣或分配的方式交給排放的來源(企業、電廠等)。相較於碳稅是逐量課稅,碳交易則是逐量訂價交易。企業如果因為自行減排而產生多餘的排放額度,就可以再賣給自行減排成本高的廠商,因此形成碳交易市場。簡單來說,當減碳有利可圖且交易成本低時,排放額度就成為新的貿易商品。而市場制度會鼓勵企業多「生產」這種商品,「看不見的手」因此促成產業爭相減碳。

    然而,目前澳洲的產業環境還未適應碳交易制度,貿然與歐洲市場結合的結果,可能演變為澳洲大幅進口歐盟的碳排放額。故吉拉德政府在2012年先施行高碳稅,也就是針對產業上游以價制量,藉由增加企業排碳成本,促使其發展減碳機制。其最終目標,是在2020年透過再生能源發展與產業減碳,使澳洲產業恢復至2000年的排碳量,完成陸克文政府在2007年底對京都議定書的承諾。

    若我們更細緻地觀察,可以發現吉拉德政府將減碳計畫分為三階段。首先,在2012年課徵固定碳稅,以價制量;預計2015年進入浮動碳稅制度(floating price system),初步建立澳洲內部的碳交易制度,企業亦可向歐盟碳交易市場購買排放額度。為了避免澳洲企業在第二階段受到國際碳價波動的影響,交易價格將在固定的區間浮動。最後,根據澳洲與歐盟的協議,遲至2018年7月1日時,澳洲應取消浮動碳價,全面開放碳交易,完全連結至歐盟的碳交易市場。

    2012年澳洲政府在碳稅的收入上,就有近40億澳元的進帳,吉拉德政府再將這筆稅收用於環保技術的開發與補貼。此舉雖然贏得國際好評,卻使吉拉德不得民心,因為作為澳洲經濟支柱的礦業,必須因為碳稅而裁員。澳洲產業不斷地對工黨政府呼籲,高碳稅已經扭曲市場價格,影響出口競爭力,還不如早日與歐盟碳排市場整合,並進口便宜的排碳額。強大的產業界壓力,使工黨議員不惜三次對吉拉德「逼宮」,今年6月才由陸克文取而代之。

    記取先前教訓的陸克文,決定以民意為重,於7月16日宣佈,自2014年7月廢除固定碳稅制度,並改採浮動碳稅制度,較先前吉拉德政府提前一年進入下一階段的減排計畫。預計每噸徵收價格維持在6~10澳元之間。同時,為了填補固定碳稅提早廢除所造成的財政漏洞,陸克文政府更決定大幅刪減吉拉德任內的環保補貼,詳細內容請參閱下表。

名稱
原本內容
影響幅度
雇主汽車福利附加稅(fringe benefits tax on cars
員工因工作而獲得的公司福利(駕車)需報稅,但過去常被規避。
嚴格執行徵稅,至少增加18億澳元的稅收,預計32萬車主受影響。
能源安全基金(energy security fund
補貼煤炭火力發電廠因為碳稅提高而影響發電
2014年開始削減77千萬澳元
煤炭部門的碳補貼
該補貼原來是用於使煤炭產業適應高碳稅環境,並減少就業衝擊。
將在2014年大幅削減186百萬澳元,未來會繼續減少
環保技術計畫的支持
包括碳補捉與儲存計畫以及清潔科技發展。
今年削減4億澳元,明年將繼續削減
生物多樣性基金(biodiversity fund
用於澳洲的生態保育與研究。
2014年至少刪減213百萬澳元
排碳配額耕耘計畫(carbon farming initiative
鼓勵農人或企業種植特殊植物與樹木以減碳。這些植栽可計算為排碳配額,甚至可以出售。
2014年起,至少減少補貼143百萬澳元
聯邦政府公務預算
政府管理階層名額
縮減公務員高層職缺,節省248百萬澳元預計刪減達38億澳元
資料來源:筆者自行整理,2013

    陸克文此舉獲得廣泛民意支持。預計澳洲民眾每年可減少380澳元的稅賦,中小企業與採礦業的營業成本可大幅降低。目前只有綠黨大肆批評澳洲此舉是在走回頭路,汽車產業則抱怨福利附加稅會影響產業發展,但這項政策真正的目的不是為了經濟或環保,而是為了政治。

    陸克文削減碳稅,使反對黨(澳洲自由黨)長期的批評目標頓時消失,民調也開始升高,工黨在9月的國會大選也將越來越有利。但選舉手段卻犧牲了原始的政策目標。澳洲的主要出口產業是礦業,與許多出口原物料的開發中國家擁有類似的產業結構。因此吉拉德政府的高碳稅政策,可以逼迫產業為了節能減碳而轉型。這對於其他原物料出口國或石油出口國,是一種環保政策上的典範,也鼓舞了世界各地的環境政治家。

    同時,吉拉德也證明環保與經濟可以並存,澳洲在施行碳稅的同時,2012年的經濟成長率也達到3.6%,2011年未施行碳稅的成長率(2.4%)更高,同時失業率也沒有受到碳稅影響。高碳稅雖然短期對個別企業不利,但長期可使產業界自行研發減排機制,未來可提昇碳排放額的出口競爭力,如同歐盟一般。但澳洲的政治環境相當競爭,使得繼任的陸克文不得不以選戰為重。也使澳洲政府不得不提前進入下一階段的減排計畫。

    最後,陸克文政府除了短期的選舉目標,也有長期的減碳壓力。為了提早執行的減排計畫,大幅刪減環保科技的研發補助,澳洲再生能源的轉型可能會趨緩。這也使產業未來更期待進口歐盟的排放額,而非自行發展減排機制。因此,今年8月在華沙即將舉行的聯合國氣候會議,很難期待澳洲代表有太大的表現,但我們可以繼續觀察國際上如何評論澳洲的新碳稅政策。同時,澳洲也是糧食出口大國,理應對於氣候變遷議題相當敏感。減少環保補貼的陸克文政府,或許下一個挑戰,就是澳洲環境逐漸惡化對農業的影響。

【作者簡介】
蔡松伯,畢業於中興大學國際政治研究所,過去曾擔任成大全球議題研究社社長、成大思沙龍執行總監。碩班時對於國際關係理論產生濃厚興趣,曾獲台灣外交部外交獎學金。關心國際新聞,目前較專注於國際政治經濟、能源政治與綠能發展。

參考資料
Kevin Rudd outlines plan to 'terminate' carbon tax in 2014,” the guardian, July 16, 2013.
PM Kevin Rudd reveals $3.8 billion price tag on decision to 'terminate' carbon tax,” ABC News, July 16, 2013.
Why Kevin Rudd will never 'terminate carbon tax'” The Australian, July 17, 2013.
Rudd is campaigning, not governing,” The Australian, July 17, 2013.
Australia and European Commission agree on pathway towards fully linking Emissions Trading systems,” Europa, August 28, 2012.
EU and Australia set to accelerate emissions trading links,” Responding to Climate Change (RTCC), July 16, 2013.
澳大利亞陸克文政府取消碳排放稅」,BBC中文網,2013/7/16。

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