2011年6月20日星期一

兇手是誰?─經濟自由主義下的糧食危機與國際援助中的虛幻承諾

 圖/WTO於2009年召開的貿易援助(Aid for Trade)會議。(照片由WTO上傳Flickr共享
 文/譚偉恩(政治大學外交學系講師)、謝函潔(政治大學國家發展研究所碩士研究生)

 編註:2008年全球爆發了一波糧食短缺的危機,各方陸續歸納出一些原因,包括油價高漲、將玉米當作生質燃料等,但也意識到糧荒可能已成為結構性問題。本文兩位作者從全球經貿與國際援助體系來剖析這個議題,說明發展中國家人民的糧食權如何遭受侵害,又為何無法解決。「低碳生活部落格」很榮幸能刊登這篇研究論文,並與各位讀者分享。


摘 要
 經濟學的宗旨應該是經世濟民,幫助人類做出最佳的選擇。國際援助的目標應是透過合作解決棘手問題,協助受援國早日脫離苦難。不幸地是,目前國際社會所面臨的飢荒問題就是由經濟自由主義和國際組織所共同加工而成的糧食危機。在強調效用、競爭與獲利的經濟學原則下,受援國漸漸喪失自給自足的糧食取得能力,並且更加仰賴境外糧食的進口。這樣的國際援助宛如是讓接受援助的發展中國家飲鴆止渴,非但無法助其解決棘手的飢荒問題,反而因為國際組織的介入和干預,使之承受更為嚴峻的發展壓力。簡言之,普遍在南方國家存在的飢荒或發展落後現象,不單是收入不足的問題,而是一種自主能力被不當剝削的悲劇。

壹、前言
 1999年,大批民眾湧上西雅圖街頭向世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)發出內心底層最深的抗議。當時還是國際關係門外漢的我們,將這些示威的群眾視為守舊的暴民,跟不上全球化時代。約莫十年後的今天,世界各地更多的平民大眾因持續攀升的糧價與民生物資,向他們的政府還有世界銀行(World Bank, WB)或國際貨幣基金(International Monetary Fund, IMF)發出怒吼(*1)。此時我們正個別在國際政治與國際發展的研究領域學習,看到難以計數的飢饉人口在全球各角落蔓延,但國際社會的反應卻相對冷漠,沒有給予糧食問題如同人道危機或公民政治參與等量的關注(*2)。有鑑於此,本文將最基本也是目前正威脅許多人類生命和健康的糧食權(the right to food)與糧食安全(food security)當作一個研究主題 — 這項議題的討論將有助於國際關係研究者重新思考經濟自由主義(Economic Liberalism)的論述正當性,以及揭露體現國際制度(international insitutions)的國際組織是如何加劇糧食危機的風險,導致客觀上全球飢荒的問題未減反增。

 已有不少文獻指出,糧食危機與全球化下的跨國經貿活動還有南方國家普遍貧窮的現象密切相關,但它們三者彼此間的關聯究竟為何?反全球化人士為何總是高度一致地向富裕的北方工業化國家抗議,並且經常向大力鼓吹經貿自由化的國際組織發出怒吼?WTO、WB,還有IMF這三個二次戰後在布雷敦森林會議(Bretton Woods Conference)中所創設的國際經貿制度在把世人推向全球化的過程中,是否不當地獨厚某些群體,並同時讓無以計數的平民或農人身陷水深火熱之中?本文將試著透過糧食的生產、消費,還有國際組織的援助計畫等面向來解析當前國際社會存在的糧食不安全現象。

 二次戰後的國際社會便一直在經濟自由主義的指引下進行各式各樣的金融與貿易活動,而經濟自由主義下的國際政治經濟(international political economy)運作是一個強調個人中心(individual centricity)、效率最大,還有競爭及獲利的思考脈絡。當全球糧食的生產與消費被吸納到這個脈絡中時,對於貧窮的消減或飢荒的解決不但毫無助益,反而導致情勢變得更加險峻。由於經濟自由主義是一種強調利益創造的思維,將重點放在個人財富累積,而非社群的整體發展或是資源的公允分配。故一旦全球糧食產銷的運作被鑲嵌在此思維之下,並透過WTO、WB還有IMF等具有拘束性的國際組織展開實際運作時,維持人類基本生存的糧食就必然要在特定群體的身上出現稀缺或匱乏。

 有別於經濟自由主義,本文以批判性的角度重新思考飢荒問題和由此而生的糧食不安全現象(*3)。作者認為,糧食安全的確立必須建立在公平與尊重的前提下,並同時慮及人類與自然間不可分割的互動關係。目前國際糧食貿易存在生產不當與分配不均的問題,其原因與偏重市場機制和側重生產效率的經濟自由主義有關。在此意識型態下,整個國際農業產銷模式大大減損了南方國家取得糧食的能力,導致長期糧荒的災難性後果。然而,國際組織在過程中也發揮了關鍵影響,可謂「功不可沒」。因為它們主持之下的糧食援助計畫造成受援國家漸漸喪失糧食自主權(food sovereignty)。經由個案檢視,本文指出經濟自由主義不但加速現階段持續擴大的南北發展差距,重創發展中國家的本土農業,更迫使南方國家越來越仰賴北方國家的糧食援助,最終本身農作潛能完全喪失。易言之,在經濟自由主義所建構的虛幻發展憧憬下,國際組織以口惠而不實的扶貧行動和糧食供應,徹底瓦解了發展中國家的經濟獨立與糧食自主。

貳、糧食危機與糧食援助
 自2008年迄今,數度引起國際矚目的糧食危機已讓各國政府對於糧價、糧食供需、農作技術等問題有所重視。當時的IMF主席Strauss-Kahn表示,全球南方國家正飽受嚴重的糧食危機,數十萬人每天承受饑饉的折磨,有些國家更因糧食短缺發生動亂(*4)。然而,令人感到不解的是,在過去數十年中國際社會提供南方國家糧食,還有協助它們從事高產量農作物品種改良的各種方案或援助金額均是逐年遞增的,但現在為何卻有數以「億」計的貧窮和飢饉人口在南方國家存在,甚至開始在部分北方國家出現。究竟是什麼原因導致糧食危機?國際社會的援助措施到底能不能化解這項危機?

一、糧食危機
 依據聯合國(United Nations, UN)以及專家們提出的解釋,目前國際糧價上漲是由自然與人為因素共同加工造成的危機。像是數百萬頃耕地被移用種植生質燃料作物、中國等發展中經濟體的肉品消費激增,以及氣候變遷引起的乾旱或水災影響到各國糧食的生產。從聯合國相關單位的統計數據來看,至少有7500萬人因糧價上漲而面臨食物短缺,形成卡路里(calorie)攝取不足而營養不良(*5)。此外,在工業先進的英國及其他北方國家,糧價平均每年上漲約10%,對不少中產階級構成壓力(*6)。另須特別注意的是,導致糧食危機的人為因素,包括了全球糧食市場中廣泛存在的投機行為。大宗商品(staple product)在國際期貨市場中的投機性需求使得各項農產品交易從2008年以來大幅成長,幅度為40%至80%均有。這種被投機客炒作出來的價格浮動讓小麥、玉米等重要的糧食價格漲幅驚人(*7)。

 二次戰後國際市場上共出現過四次與價格波動密切相關的糧食問題,分別是1971年到1974年;1994年到1996年;以及2006年到2008年和目前正在發生的這一次(請見下圖)(*8)。


 在這些糧價飆漲事件中,不少人都說世界面臨「糧食危機」。其實國際糧價的波動非常容易被人誤解,因為導致糧價起伏的原因通常源自食物或農業以外的領域。同時,高糧價的結果也不是衝擊每一個人的糧食安全。一般來說,多數國家的政府會管控本國糧食的進口,以維持本國價格的穩定,作為國際糧價下跌時保護本國農民的對策,或是當國際市場糧價攀升時能夠保護本國消費者。可是當每一個國家都在同一時間如此操作時,便很難避免國際市場價格趨於不穩。此外,糧價也與人們的心理預期有關。當進口方預見國際市場糧價上揚的趨勢時,往往會在短時間能大量購買,以避免未來真的價格上漲時要付出較多金錢。可是如果這樣的情況在國際間普遍發生,國際糧價就會真的立刻上揚,供給無法滿足需求。就此觀之,出口糧食的國家就會擔心國際需求會影響到本國市場的穩定,於是開始限制糧食輸出的數量。而當多數糧食出口國如此為之,國際糧價就會漲得更快更高。套用社會建構論(social constructivism)學者Wendt的說法(*9),國際糧價上漲其實是被國家自己建構出來的。它不是一個本該如此的現象,尤其不是一般人所想像的那樣。

 因此,究竟有沒有糧食危機,不宜僅靠糧價波動作為判斷,而是應該檢視國際間缺糧與飢荒人口所實際面臨的情況。依據糧農組織(Food and Agriculture Organization, FAO)去年的統計資料(請見下圖),目前全球至少約有9億多人長期處於營養不良或失衡,但此等嚴重的世界性飢饉問題與國際糧價的高低沒有必然因果關聯性。這些苦於糧食危機的民眾多半居住在較為偏遠且交通不便的地區,特別是南亞和撒哈拉以南的非洲。由於地理上距離沿岸較遠,加以客觀條件上基礎運輸設施欠缺,糧食要送到他們手中的成本變得非常高昂,遠遠超過他們經濟所能負擔的額度。此外,這些地區也因為自然條件欠佳,土地貧瘠,所以農業生產力受限,根本無法自給自足。


 各國在貿易政策上的變動是造成糧價危機一個很重要的因素(*10),因為一旦國際市場上糧食價格有所波動,有些國家就會立刻限制糧食輸出,以保護本國消費者免於物價膨漲。例如阿根廷、中國會對出口穀物採取課徵出口稅的貿易政策;印尼則是對出口棕櫚油課稅;印度、埃及、越南則是限制稻米的出口。倘若這些貿易政策上的限制偶然間在同一時段併合出現,必然導致國際糧食供應大量短缺,於是乎糧價飆升。值得注意的是,就算是在美國這樣的國家,政府雖然沒有明顯的糧食出口貿易限制措施,但Costco或 Wal-Mart等大型量販賣場在2008年都曾實施過限制消費者一人購買四袋米(最多)的規定(*11)。

 能源消耗的情況也會影響到糧食安全。2003年美國穀物被用以研發生質燃料(biofuel)的比例是10%,但是到了2008年已成長為24%(請見下圖)(*12)。因此,有不少人相信生質燃料是造成目前國際糧價攀升的主因之一。生質燃料(最佳代表是乙醇汽油)的問題是食品政治(politics in the food)的最佳印證,特別是在美國;該國農業團體的遊說力量大到連白宮都難以阻擋。由於生質燃料的主要來源是玉米,而玉米產業恰好具備巨大的政商影響力,伴隨農業利益而來的政治遊說壓力讓總統Obama都必須屈服。此種美國農業產業施加給其政府的壓力,以及特定農作和其衍生商品製程背後所破壞的科學中立性,不但對美國本身有害,也同時加劇眼前全球的物價攀升與糧食危機。

 根據國際糧食政策研究所(International Food Policy Research Institute, IFPRI)在2008年年底公布的數據資料,糧價飆漲已在全球各地造成61個國家出現民眾暴動(事實上最近北非國家的民主改革也與此有部分關係),並且短時間內糧價可能還會持續上揚(*13)。此外,由於極端氣候現象趨於頻繁,若干農作物的供應將更為吃緊。舉例來說,阿根廷的乾旱導致國際玉米與黃豆的供應下降,而北美地區因為持續的寒流侵襲,使得小麥收成銳減。盱衡這種種客觀情勢,可供人類消費的糧食數量已相對縮減,若再把相當部分用來轉化為汽油,糧食危機是當然的結果。

二、糧食援助
 二次戰後的第一個十年,國際糧食援助的主要受援對象是歐洲與東亞國家,而美國是主要的援助者。1960年代,受援對象轉移到印度與南亞區域;1970到1980年代,越南和中東地區國家在外交政策考量下,成為美國主要的糧食援助對象。1990年代後,國際糧食援助對象有40%集中在非洲,特別是撒哈拉以南的地區。

 糧食援助不同於糧食貿易,在援助的名義下,糧食不是以商業管道進行輸送,而是以「特許的」(concessional)的方式完成跨國轉移。本文將糧食援助的討論限縮在捐助方與受援者均為官方性質,其中捐助方可以是個別國家的政府或多邊的政府間國際組織。至於提供的糧食則是來自於捐助方本國的過量生產或是由官方單位向捐助方本國的農民所收購而來。

 糧食援助之目的可能是為了因應一個暫時性的糧食短缺、為了平衡過高的糧食價格、解決受援國因缺糧而導致的人權問題等。至於糧食援助的好處是,可以把援助國境內過剩的糧食消化掉、可以賺取經濟上的收益、可以要求受援國在外交政策上給予援助者適度的回報(*14)。

 從權力政治的觀點來看,大國(great power)利用糧食作為實現其國家利益或目標的一種手段是非常正常與理性的選擇。二次大戰後美國將大量剩餘的國內穀物送往歐洲,配合馬歇爾計畫(The Marshall Plan)逐步實行歐洲盟國戰後的復興與重建,之後歐洲成為冷戰期間美國忠實的盟友以及貿易夥伴,而北大西洋公約組織(NATO)的歐洲成員中,半數以上都曾是美國當時援助的對象。1954年,美國國會通過《農業貿易發展與援助法案》(The Agricultural Trade Development and Assistance Act of 1954),一般稱為「糧食和平法案」(Food for Peace Act)。此法是美國糧食援助政策的重要依據,以「開發」及「擴大」作為目標。這個法案有三個重點:(1)當援助對象為關係友好國家時,允許以該國的貨幣作為交易的貨幣;(2)緊急性或無償性的糧食援助計畫僅限於友好國家(實踐上,此類援助只佔美國糧食援助的1/5;換句話說,美國的糧食援助是以有償為主);(3)若受援國無法以現金或國際通貨購買糧食時,可以戰略物質作為替代,用以物易物的方式完成交易。

 從上述法案內容中便不難發現,糧食援助讓美國在二次戰後與歐洲建立起緊密的合作關係;讓美國的農業生產者賺取了商業利益並開發出國際市場;幫助美國以糧食援助讓受援國俯首稱臣,甚至因為糧食援助讓美國得以更順利地在亞洲和拉丁美洲推展外交和軍事工作。糧食援助有這麼多的好處,如果您是大國的領導人,會不會和美國一樣認真的實行與推廣?

參、施比受更有福:國際組織的認知與實踐
 如果糧食危機的成因是如此複雜,而糧食援助的背後又是這麼地現實主義(Realism),那麼以經濟自由主義為基礎的國際制度,尤其是強調合作與規範的國際組織,是否有能力可以抑制糧食危機?或透過執行糧食援助計畫幫助南方國家脫離貧窮?

 理論上,WTO一類的國際經貿組織與FAO不同,其宗旨或功能並不是直接與糧食或國際發展工作相關。但因為直接掌管全球貨品的交易或各種跨國經濟活動之運行,使得我們不能不關心這些組織對於國際糧食交易及其相關援助活動之影響,例如糧食的生產、分配與消費。本部分旨在糧食危機與援助的基本概念上進一步探索兩個關鍵議題:即WTO一類的多邊國際組織對於糧食問題的認知為何,還有它們如何執行有關糧食援助的政策。

一、與糧食貿易或援助有關的國際組織

(一)世界貿易組織
 雖然WTO不是直接與糧食援助或國家發展有關的國際組織,但它在全球貿易秩序所扮演的角色使其深深影響全球的糧食安全。貿易自由化是所有WTO附件一多邊貿易協定的核心基礎,以開放市場進入(market access)和無差別待遇的公平競爭為原則。在攸關糧食的農業貿易領域,WTO關注的就是農產品在國際市場上的流通自由度,1995年《農業貿易協定》(The Agreement on Agriculture, AoA)生效後,對於會員國的出口補貼還有境內支持措施進行嚴格限制。

 WTO之所以會對農業相關的貿易活動進行管制與20世紀中葉後美國和歐洲共同體(European Community, EC)對外的糧食援助作為有關。當時美歐國家的糧食生產過剩,國內市場無法吸收(*15),為了解決這個棘手問題,美歐雙方聯手將第三世界國家設定為它們銷售過剩糧食的出口對象。在WTO成立以前的《關稅暨貿易總協定》(The General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)年代,美國與EC的農業貿易政策就已經非常具有攻擊性,一方面尋求本身在GATT的義務豁免(*16),一方面以國內特別立法的方式對於農產品的進口採取限制措施,但境內卻有相當多的獎勵出口政策。以美國來說,GATT通過不久(1951年),便修正《農業調整法案》(The Agricultural Adjustment Act)的第22條,強調將來所簽署的貿易協定須以本國利益為優先,即便牴觸GATT中涉及關稅減讓或數量限制禁止之規定(*17)。

 1986年9月20日的部長宣言發動GATT時期第8次的貿易談判—烏拉圭回合(Uruguay Round),當時農業活動已相當程度地被融入國際貿易的規範體系中。針對農產品,本次貿易談判除通過上述的AoA外,還有《食品安全暨動植物衛生檢驗與檢疫措施協定》(the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures)、《技術性貿易障礙協定》(the Agreement on Technical Barriers to Trade),以及《與貿易有關的智慧財產權協定》(the Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights)。這四個協定架構出當代全球農產品生產、消費與交易的規範網絡。其中AoA以削減會員國對於農業活動的境內支持(Aggregate Measurement of Support)和對農產品的出口補貼,以及盡可能提高市場開放程度為首要目標(*18)。SPS則是設法將會員國限制農產品的非關稅障礙建立在所謂的科學原則與風險評估的判斷上,以避免進口國透過隱匿性的公共衛生政策來妨害農產品的貿易自由。TBT則是將與農產品相關的技術性標準或相關認證統籌起來,以國際標準的建立,設法達成國家間規範的調和。至於TRIPS則是將動植物在生物學上的遺傳特徵商品化(例如優良的稻米基因專利化),透過法律制度,讓權利人取得近乎獨佔性的市場使用權。

 上述四個貿易文件對許多發展中國家原本得以參與的農業活動或得以自由使用的植物基因資源,設下諸多不合理的限制或進入門檻,導致農業貿易的正常運作被嚴重扭曲。故有學者認為,WTO架構上的農業貿易制度除了沒有尊重個別國家在食品公共衛生或農業生態保護上的利益,更進一步剝奪了農作物遺傳資源的公平分配與使用自由(*19)。

(二)世界銀行
 以提供南方國家技術或資金上的援助作為組織的宗旨,WB也同樣深深影響全球糧食安全。雖然具體的援助工作因不同的區域、不同的國家或是發展條件而有別,但WB對於糧食安全有一個中心思想,即透過穩定的宏觀經濟政策讓受援助國走向民營化、自由化、去規範化。在WB歷年來所推行的結構調整計畫(Structural Adjustment Programs, SAPs)中,可以看出其明顯側重在純粹市場導向的農業改革;以提升受援國的糧食產量為目標,並鼓勵盡可能生產有市場獲利能力的作物,然後透過出口貿易增加國家所得(*20)。這種強調市場導向的農業改革將農作物的生產視為是一種純粹累積財富的手段,相信透過與WTO的農業貿易政策配合,就可以改善南方國家的發展困境。

 然而,市場導向的農業改革經常造成發展中國家土地分配失衡。首先,不少國有土地會因此而私有化,但取得者不是本國真正需要耕地的農民,而是擁有雄厚資金的外來跨國糧食產業。其次,土地被私有化後不用受到當地政府過多的管制或限制,所有人可以自行決定生產何種作物以及用什麼方式生產。於是基於獲利最大化的考量,單一經濟作物的大規模生產變成必然的農業經營模式,並且常常伴隨大量的人工化學肥料使用,對當地的生態環境構成衝擊(*21)。然而,對於強調經濟自由主義的WB來說,一個安全、透明和能夠保護私有財產的經濟體制是帶動南方國家成長與吸引外資的前提(*22)。唯有依循此途,否則它們貧窮的情況不會改變。

 1970年代石油危機爆發,石油從每桶2美元可以上漲到41美元,漲幅之大令人咋舌。許多國家更因為支付進口石油,而累積了數十億美元的債務,成為引發債務危機之關鍵(*23)。同一時間,已陷入債務危機的第三世界國家在經濟上更加仰賴北方國家的貸款和援助,於是在農業政策上便不得不配合WB的要求,進行「結構調整」。但最後的結果是,受援國的農作物喪失了多樣性,只生產經濟作物,像是咖啡、甘蔗、茶葉等,用以維生的基本農作物幾乎完全仰賴外來的援助,糧食自主權受到嚴重的侵蝕,環境品質也變得極差。
 
(三)國際貨幣基金
 IMF的三個主要功能是:金融監督、技術移轉、財務援助。儘管IMF原始的意圖是建立全球金融秩序與交易上的穩定,但Stiglitz認為此組織的功能已和它成立之初的預想有所不同(*24)。原本IMF是依循經濟學的原則認為市場難免出現失靈,故有必要透過國際性的治理機制來提供必要時刻之穩定(*25)。依據這樣的觀點,IMF是以樂觀的角度來看待國際經貿的運作,認為自由的資本市場是確保國家成功發展的不二法門,也是最有效率的政策選擇。於是和WTO與WB非常一致地,私有化、自由化、宏觀經濟的穩定也成為IMF的核心思考。

 然而,這些以經濟自由主義作為本體的政策思考有其缺點,如我們所見,私有化的背後,在某些產業雖然見證了競爭力與服務品質的提升,但從1980年到1990年,IMF過度密集的在許多國家推動私有化的結果,反而造成那些國家社會的動盪(*26)。而在自由化,特別是貿易自由化方面,以經濟學中的比較利益法則來主張國家應分工生產本身較具競爭優勢的農產品,然後再以國際貿易的方式來交換,各取所需以達到效率最高(人力最適分配與產值最大)。然而,一個效率更高的市場運作法則不必然代表有利於受援國的發展或貧窮問題的改善。貿易自由化的實踐對於發展中國家來說經常是損失大於利得,它們是被迫開放本國市場,在競爭力不對等的情況下與工業國家的農產品競爭(以人力對抗機械)。最後,宏觀經濟穩定的訴求也值得三思,IMF認為外資的挹注有助於南方國家的經濟成長,但這不是沒有問題的假設或是必然如此的結果。因為外資不見得是在南方國投資廠房一類的硬體設施,而是有可能純粹熱錢式的套利投資(portfolio investment);即便是伴隨技術移轉的投資,也往往對於當地的小農或原本勞力密集的傳統產業構成威脅。於是結果經常是,傳統產業(尤其是農業)在南方國家喪失了生存空間,更多的農民成為失業人口,而有工作者也多半是跨國公司低廉工資壓榨下的血汗勞工(*27)。

二、經貿組織對糧食問題的理解
 從規範層面來看,若干WTO的貿易協定內容有獨厚於北方工業國家(例如:美國、歐盟成員國)的現象,但同時卻對發展中國家,特別是此類國家的農民造成傷害。而在前述WB與IMF所執行的結構調整計畫或援助方案中,WB認為農業改革策略應該建立在以市場經濟為基礎的自由主義原則上,南方國家的農業才會有希望。但實際上,WB的計畫充其量只會對南方國家的少數資本階級有益,對多數務農者並不會有所幫助,故而貧窮減少的效果甚微。同時,IMF的援助方案也在無形中讓跨國公司在發展中國家的農業領域取得近乎獨佔性的競爭優勢,導致本國農業嚴重萎縮。

 經濟自由主義的意識型態成為WTO架構下商品貿易協定和WB、IMF執行援助工作時的指導方針。其特色是將所有的農業及糧食生產活動與競爭、效率,還有獲利可能性緊緊相連,認為這些理念是解決南方國家發展不佳、糧食危機,以及貧窮等問題的關鍵。這種以「增加」開放程度或「擴大」生產效能,而非以簡約或自給自足的政策認為,客觀世界整體糧食的供給不足,唯有透過增加供給和提升農業競爭力才能解決飢荒與貧窮。此種理解是把與人類生活密不可分的糧食看作純粹的經濟問題,故以經濟學中的理性假設為基礎,認為人類會在追求利益最大化的前提下,設法達成生產階段的成本最小化,和結果面的收益最大化(*28)。然而,因應糧食不安全不能只用經濟學來思考,還必須參考FAO的看法。該組織指出,糧食安全必須透過分配法則來建立有序的運作,才能使市場上生產出足夠的糧食,並讓消費者有充足的管道在市場上取得所需的糧食(*29)。另外,FAO也支持糧食生產要以在地需求為本,國際性的多邊組織必須和受援國政府共同努力,才是削減飢荒與貧窮的最有效方法。其中政府的重要性又高於國際組織,因為政府在援助政策的執行上扮演關鍵角色。

 可惜的是,生產效率與市場競爭的觀點主導了幾乎所有國家的農業實踐。除非是大國,一般發展中國家很難在與經貿有關的農業政策上逸脫國際組織的介入,特別是像IMF、WB、WTO等經貿性國際組織的干涉。於是受援國農民所生產的糧食往往並不是以當地需求為目的,而是為了要能在國際市場上有利可圖。但這種出口農產品獲得之利益並不是歸南方國家享有,而是由在南方國家投資的跨國公司取得。一個極度諷刺的現象是,真正掌管全球糧食問題的FAO明明知道,應當以在地傳統式的農業運作才能解決發展中國家的貧窮和削減糧食危機(無論是飢荒或是高糧價),但實踐上卻受到WTO一類經貿組織的制約,眼睜睜地讓農業與其它貿易商品或是金融投資一樣走上去規範化、自由化,以及高度競爭的經濟自由主義路線。由於經貿性的國際組織擁有相當強大的干預能力,使得在糧食安全這個問題上,FAO或其它強調發展的國際組織無法掌握大局;而南方國家居於北方國家的下風;消除飢荒或追求發展的願望被跨國公司的經濟獲益給排擠。

三、經貿組織在糧食問題上的實踐 以糧食援助發展中國家是國際社會常見的一種援助型態,但此種解決糧食問題的實踐,其結果並非我們所想像的那般美好。前已述及,以食物援助南方國家的構想是美國最先提出,原因之一便是為了要消化國內過剩生產之糧食。1950年代當《農業貿易發展與援助法案》通過後,美國的國際發展署(United States Agency for International Development, USAID)便一直十分主動和積極地執行以糧食輸出為主軸的海外援助計畫,但實際上這樣的援助作為卻被證實並不利於許多當時接受美援的國家。其原因在於,美國不是免費輸送,而是低價賣給南方國家(比較負面的說法是「傾銷」),結果使得第三世界國家的國內糧食市場價格劇跌,農民喪失生產動機,整個國家越來越依賴美國的糧食供應,最終原本自我生產糧食之能力蕩然無存。但反過來說,《農業貿易發展與援助法案》幫助美國政府有效處置國內過剩的糧食,特別是在國際經濟氛圍不利於跨國貿易的年代。事實上,從1960年代開始,美國平均每年約有70%的小麥以援助名義出口,而不是尋正常的農業貿易管道(*30)。

 一個具體因美國糧食援助而受害的例子是1980年代中期的索馬利亞,美國糧食在該國農作收成的季節到來,大大重創了當地市場的糧價和農民的收入,也影響後來索國農人生產的意願。其結果是,索國在後來的幾個月出現了飢荒,數以千計的百姓還因此枉送了性命。事實上,接受糧食援助的國家必須要有獲得援助的宏觀經濟政策作為配套,才能使援助的糧食不致衝擊本國農業,並且讓輸入的穀物被分配到真正需要的飢民手中(*31)。

 糧食援助的另一問題是實踐上經常被慣以「結構調整」的美名,受援國必須先承諾接受WB與IMF開設的條件,才能得到糧食(*32)。國際組織為了確保這些條件的實現,往往不會一次把糧食交付給受援國,而是利用援助協定以分期交付(tranching)的方式,以受援國客觀的表現逐批發放糧食(*33)。多數接受此種糧食援助的國家(從1980年代到1990年代)都沒有好下場。不但債務情況沒有改善,本國農業和其它產業也被外資打擊的潰不成軍。多邊國際組織的援助倒頭來是讓這些受援的南方國家經濟更差、失業人口更多,市場上充斥便宜的外國農產品,而本國自產的糧食乏人問津。更糟的是,有些南方國家的農民因此被迫離開原本居住和生活的村落。

肆、佐證與檢驗:糧食援助的個案分析
 以下提供兩起個案,一是有關墨西哥玉米農對於WB主導的結構調整計畫做出的反彈,一是IMF認為可以帶動被投資國經濟成長的跨國公司在援助期間對於當地小農的侵害。個案分析的結果顯示,國際組織的糧食援助不但沒有解決糧食不安全,反而使得全球南方國家目前的飢荒與貧窮問題更形嚴重。

一、墨西哥 過去不少研究評估指出墨西哥是WB一個成功結構調整計畫的示範(*34),然而事實上並非如此。1989年WB與IMF資助的調整計畫本是為了削減墨國的債務問題,但最後事墨國的債務並沒有真正得到減輕。從1989年到1991年,墨國的債務實際上反而比計畫執行前積累更多,高達30億美元(*35)。

 WB與IMF在墨西哥推行的調整計畫或援助方案都是以經濟自由主義為基礎,認為該國應將扭曲市場的補貼機制或政府干預的措施消除,才能改善墨西哥的經濟狀況並使其成為一個適合跨國企業投資的國家。透過一系列的政策,例如基本工資的限制、貨幣的貶值、本國貿易市場的開放,墨西哥在理論上就能透過出口貿易的營收來償還債務,進而改善經濟條件。 然而,實際的情況是,貨幣貶值造成負面效果,不但沒有利於墨西哥的出口貿易,反而讓短時間激增的農產品出口造成國際市場上墨國作物市價下跌,以致根本沒有讓墨國賺到錢(*36)。除此之外,當進口關稅削減和進口許可制度被廢止後,墨國許多工廠就關門大吉。舉例來說,該國的紡織與成衣業者萎縮5%,勞工實際所得短少41%,失業人口成長20%,全國將近有一半以上的人民生活在貧窮線以下(*37)。

 除此之外,貿易自由化讓墨國政府減少對本國產業的保護,但換來的卻是對外國物資的依賴。WB與IMF開給墨西哥一張空頭支票,沒有踐行原本計畫和援助的承諾,讓墨國最後失去自給自足的成長能力。更嚴重的是,這些經濟和政策上的變化對墨國的糧食生產構成影響,傳統飲食文化中一項重要的食物:麵餅(tortillas),在該國加入北美自由貿易協定(the North American Free Trade Agreement, NAFTA)與WTO之後,由於麵餅的主要製作原料玉米從美國和加拿大大量與低價的流入墨國市場,導致該國玉米農收入鉅減,甚至乾脆放棄採收。此外,製作傳統麵餅的方式也有所改變,因為跨國食品公司將廉價的玉米賣到墨國之後,再利用當地便宜的勞工,以制式化的機械流程,大量生產非手工的麵餅,取代原本手工的傳統麵餅,衝擊了墨西哥傳統的飲食文化(*38)。

二、孟山多
 提倡生物科技作為解決糧食不安全和飢荒方法的孟山多(Monsanto),向來對於傳統的農業經營方式抱持鄙視態度。但生物科技下的農產品往往在成長過程消耗更多的化學農藥、使用更多的肥料,不但增加栽種期間的成本,更對環境形成莫大負擔。此外,種植單一穀物並大量生產,將破壞耕地週遭的生態平衡還有永續的農業生計。

 與其它農業企業團體一樣,孟山多將農業高度工業化,用科技代替人力來生產農作,追求營利,還有市場上的獨佔。孟山多以領先的生物科技和專利權掌握市面上農作用種籽的流通,將全球農業體系大幅改造。一言以蔽之,孟山多這樣的跨國公司代表了兩件事;全球化時代的農業已不利於小農與傳統農作,而是跨國企業與生物科技的天下。其次,以它在美國(還有其它許多國家)政商上無比的影響力證明了全球糧食體系的嚴重扭曲。

 然而,IMF與WB卻認為像孟山多一類的跨國公司是帶動第三世界經濟成長的引擎。事實上,跨國公司是營利性十足的法人團體,它的根本目標就是為股東創造更多利益,而不是為它所投資的國家帶來發展或是協助其經濟結構轉型。孟山多一類的跨國農業企業所以到南方國家投資,只為了一件事,在被投資國盡可能的取利,但避免不必要的投入(*39)。可是由於WB與IMF一直強調解除投資管制與民營化,讓許多孟山多這樣的跨國公司可以輕易進入發展中國家的市場,在當地大發農業財,但卻沒有同時為地方帶來繁榮與發展。

伍、結論:兇手是誰?
 糧食危機的問題在表面上是食物匱乏與糧價上漲,但問題的深層充滿著許多對峙或矛盾。一方面,國際社會無法漠視作為基本人權之一的糧食權在分配正義上嚴重出現失衡,但經貿自由化的力量卻在另一方面把全球農業的運作模式帶向高度去規範化、民營化、與貿易自由化的方向,而這些經濟自由主義的思維非常容易導致糧食分配不均的災難性結果在發展中國家發生。

 本文的研究指出,接受援助的南方國家雖在短期內可以取得糧食,使國內飢餓情況獲得部分改善。但長期而言,以經濟自由主義為核心思考的援助計畫,將破壞受援國的糧食自主性,使其喪失自給自足的能力,最後農業體系幾近崩潰。多數「受惠」國際組織援助計畫的國家,其實是飲鴆止渴,國內經濟負擔實際上是不斷加重(*40)。但對提供援助或參與援助的國家來說,不只贏得良善慈愛之美名,還可解決本國糧食生產過剩的壓力,可謂一舉兩得,無怪乎「施」比「受」更有福。

 以經濟自由主義為骨幹的WTO、WB及IMF在實際上透過糧食援助對南方國家進行經貿上的干預,力促這些國家的農業市場開放,要求採取自由化的政策。理論上這是為了調整南方國家的經濟結構,但實踐的結果往往是造成這些南方國家在全球市場獲益的分配更加不均,到頭來依舊深陷飢餓與貧窮的輪迴。平心而論,雖然經濟自由主義還有國際組織執行的糧食援助計畫並非毫無可取之處,但造成的損害確實遠大於其為受援國帶來之利益。事實上,糧食援助不能只以經濟學的角度來思考,更不能視其為解決飢荒問題的萬靈丹。糧食問題攸關人類的生存安全,我們每日每餐的飲食背後其實都是一種政治行為。這些行為不僅影響了一個國家的農業發展,也左右了跨國農業貿易的運作。

 許多國際組織主導的援助計畫傾向補助有利於出口的作物,對於受援國本地栽種的基本糧食作物反而鮮少給予補貼,久而久之受援國的農作型態會一面倒向以經濟作物為主的模式發展,本國可食用的糧食轉而仰賴進口,而最大的受益者就是援助計畫中的糧食供應國或是在當地進行農業投資的跨國公司。此種弔詭情狀並非預料之外,反而可稱得上是一種刻意設計的重商策略,藉由國際組織之手,行援助的虛幻美名。

 本文認為,想要改善國際社會日益嚴重的糧食危機,在方法上就不能藉由經濟自由主義的貿易政策,而是應將被北方國家不當剝奪的「糧食權」歸還給南方國家。讓這些國家的人民在不受國際組織干擾的環境下能夠自主的生產所需的糧食,進而脫離飢餓。 


【注釋】
(*1) 「糧價炒作嚴重,48國向G20求援」,經濟日報,2011年1月24日,網址:http://udn.com/NEWS/WORLD/WOR2/6113563.shtml (last visited: 2011/04/15)
(*2) 2011年1月開始,北非若干國家(例如:突尼西亞、埃及)接續傳出人民尋求政治變革而引發的衝突抗爭事件。之中最引人關注者莫過於利比亞,聯合國安理會甚至因為該國領導人格達費武裝鎮壓抗議人民,通過1973號決議,授權會員國採取軍事上必要手段,進行人道干涉。詳見: Martin Chulov, Giles Tremlett and Ian Black, “Tunisian uprising fires a warning to region’s hardliners,” Guardian, 17 January 2011, via at: http://www.guardian.co.uk/world/2011/jan/17/tunisia-uprising-regional-reaction (last visited: 2011/4/29); Kevin Boreham, “Libya and R2P: The limits of Responsibility,” East Asia Forum (March 31, 2011), via at: http://www.eastasiaforum.org/2011/03/31/libya-and-r2p-the-limits-of-responsibility/ (last visited: 2011/04/29)
(*3) 惟本文採取較和緩的立場,以敦促國際社會修正治理糧食危機的方法為目標,而非要對經濟自由主義嚴詞指責,或是提出華而不實的全球正義理論或過於理想的國際發展策略。
(*4) 詳見:IMF Survey Online, “Food Price Rises Threaten Efforts to Cut Poverty—Strauss-Kahn,” April 10, 2008, via at: http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2008/new041008a.htm (last visited: 2011/04/17); WB的總裁Robert Zoellick也發表過類似看法,請參見:“World Bank Tackles Food Emergency,” BBC News, 14 April 2008, via at: http://news.bbc.co.uk/2/hi/7344892.stm (last visited: 2011/4/30)
(*5) 相關資料參考自:http://www.fao.org/giews/english/gfpm/GFPM_04_2011.pdf and http://www.who.int/food_crisis/fact_sheet/en/index.html (last visited: 2011/4/30)
(*6) 參考:http://www.worldhunger.org/articles/09/editorials/holt-gimenez.htm (last visited: 2011/4/30)
(*7) Joachim von Braun, Responding to The World Food Crisis: Getting on the Right Track (International Food Policy Research Institute: 2008), via at:
http://www.ifpri.org/publication/responding-world-food-crisis-getting-right-track (last visited: 2011/4/30)
(*8) Suchada Langley and Paul Westcott, “Agricultural Commodity Price Spikes in the 1970s and 1990s,” Amber Waves, Vol. 7, No. 1 (March 2009): 16-23.
(*9) Alexander Wendt, “Anarchy is What States Make of It: The Social Construction of Power Politics,” International Organization, Vol. 46, No. 2 (Spring 1992): 391-425.
(*10) Robert Paarlbert, Food Politics: What Everyone Needs to Know(New York : Oxford University Press, 2010):23
(*11) Marcus Kabel, “Citing Supply, Sam’s Club and Costco Limit Sales of Rice,” Washington Post, April 24, 2008, via at: http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2008/04/23/AR2008042303236.html (last visited: 2011/04/22)
(*12) 有一種觀點認為,發展生質能源是為了環保的要求,降低人類對於化石燃料的依賴以及使用過程中的大量碳排。然而,生質燃料在未普及化之前,所造成的災難性結果已不可勝數(例如:耗水量激增)。文獻研究已經指出,把一台休旅車約50公升的油箱裝滿乙醇汽油的話,必須要用掉一個人至少半年所需的糧食才能生產出來。光就這一點來看,生質能源一點也不經濟,更遑論其對環境的不友善。詳見:“Food or Energy? The Biofuel Food Crisis Debate,”,Science 2.0, 28 January 2009, via at: http://www.science20.com/news_releases/food_or_energy_biofuel_food_crisis_debate (last visited: 2011/4/30)
(*13)Joachim von Braun, Food and Financial Crises: Implications for Agriculture and the Poor (Washington, D. C.: IFPRI, 2008): 14.
(*14) Peter Uvin, “Regime, Surplus, and Self-Interest: The International Politics of Food Aid,” International Studies Quarterly, Vol. 36, No. 3 (September 1992): 293-312。二次大戰之後與1970年代以前,國際間的糧食援助約佔糧食總流通額的10%。隨著國際經貿活動的頻繁化,1980年代開始,糧食援助的比例降到3%。
(*15) Peter Rosset, Raj Patel, and Michael Courville, Promised Land: Competing Visions of Agrarian Reform (Oakland, CA: Food First Books, 2006): 18-24.
(*16) 詳見GATT第25條。
(*17) 洪德欽,WTO法律與政策專題研究(臺北 : 學林文化,2002),頁35。
(*18) 但AoA沒有完全禁止一國境內的農業補貼,例如該協定的第6條、第7條。有文獻指出,AoA第7條根本就是美歐兩大陣營的相互妥協。詳見:“US deal may lead to GATT accord: Comprise on phasing in subsidy cuts could help France to end world trade crisis,” Financial Times, Dec. 6, 1933.
(*19) “Tricks of the Trade: Injustices in the Global ‘Free-trade’ Food System,” New Internationalist Magazine, Jan/Feb 2003, available at: http://www.thirdworldtraveler.com/Food/Tricks_Trade.html (last visited: 2011/4/30); Grant. E. Isaac and William A. Kerr, “Genetically Modified. Organisms at the World Trade Organisation: A Harvest of Trouble,” Journal of World Trade, Vol. 37, No. 6 (2003): 1083-1095.
(*20) The World Bank, Reaching the Rural Poor: A Renewed Strategy for Rural Development (Washington, D.C.: 2002): 14.
(*21) Saturnino M. Borras Jr., “The Underlying Assumptions, Theory and Practice of Neoliberal Land Policies,”in Peter Rosset, Raj Patel, and Michael Courville, eds., Promised Land: Competing Visions of Agrarian Reform (Oakland, CA: Food First Books, 2006): 99-128.
(*22) Klaus Deininger and Hans Binswanger, “The Evolution of the World Bank, Land Policy,” in Alain De Janvry, Gustavo Gordillo, and Jean-Philippe Platteau, eds., Access to Land, Rural Poverty, and Public Action (Oxford: Oxford University Press, 2001): 408.
(*23) Mahmoud A. El-Gamal and Amy M. Jaffe, Oil, Dollars, Debt, and Crises: The Global Curse of Black Gold (Cambridge: Cambridge University Press, 2010): 33-55.
(*24) Joseph Stiglitz, “New Ideas for a New World,” (March 14, 2011), available at: http://www.imf.org/external/mmedia/view.aspx?vid=845645400001 (last visited: 2011/4/30)
(*25) Joseph E. Stiglitz, Globalization and its Discontents (New York: W. W. Norton & Company, 2003): 12.
(*26) Ibid.: 55.
(*27) William D. Schanbacher, The Politics of Food: The Global Conflict between Food Security and Food Sovereignty (California: Praeger, 2010): 34.
(*28) Cynthia Moe-Lobeda, Healing a Broken World: Globalization and God (Minneapolis: Fortress Press, 2002): 58.
(*29) 糧食安全最基本與核心的論述是,所有人在任何時間均可獲得充足、安全和營養的食物,以滿足追求健康生活之飲食需求和偏好。此一定義體現了食物與人類生存兩者間密不可分的關聯,值得留意的是,FAO對於糧食安全的定義持續在進行修正,以兼顧國際情勢的發展和國際社會對於人權內涵的擴充。例如:1983年,採納學者Edouard Saouma提出之建議,即「糧食安全的最終目的是確保任何人在任何時候均能夠取得,又能負擔得起為了其生存和健康所必需之足夠食物」。1996年,在世界糧食高峰會上,糧食安全的界說被增補為,「所有人在任何時間均有身理上和經濟上的能力取得足夠安全與營養的食物,來滿足個體生活動能與健康之每日需求」。 2007年,第33屆世界糧食安全委員會(the 33rd Session of the Committee on World Food Security)召開後,FAO發表聲明,重新調整與確認了新時代的糧食安全內涵,「我們認為一個沒有飢饉的世界是,多數人能夠透過他們自己獲取滿足他們生活動能與健康需求的食物,同時有一個社會安全網絡去保障那些資源缺乏的人也能得到足夠的飲食」。詳見:“National programmes for food security : FAO’s vision of a world without hunger”, FAO, http://www.fao.org/fileadmin/templates/tc/spfs/pdf/VisionEnglishfinalApril.pdf ,visited by 2011/04/28.
(*30) Paarlberg, op. cit.: 73.
(*31) Michael Maren, The Road to Hell: The Ravaging Effects of Foreign Aid and International Charity (New York: The Free Press, 1997): 52.
(*32) WB與IMF的主要功能是提供資金或技術給需要的國家,其中又以「結構調整計畫」是較為常見的執行方式;一段而言,這種計畫是要協助發展中國家的宏觀經濟情況能夠達到在區域或是全球的貿易協定中獲有利益。Walden Bello指出,結構調整計畫的宗旨就是要求受援國縮衣節食,讓受援國家在收支帳上先降低赤字。其次是強化受援國農產品的出口能力,以專業化生產特定的作物(迎合國際市場需求的農產品),循經濟自由主義的模式進行生產。
(*33) Frances Moore Lappé, Joseph Collins, and Peter Rosset, World Hunger: 12 Myths (New York: Grove Press, 1998): 132
(*34) Enrique C. Ochoa, Feeding Mexico: The Political Uses of Food since 1910 (Wilmington, DE: Scholarly Resources Books, 2000): 208.
(*35) Ibid.: 39-40.
(*36) Ibid.: 40-41.
(*37) Ibid.: 41.
(*38) Luis Hernández Navarro,”The New Tortilla War,” Americas Program Special Report (Silver City, NM: International Relations Center, May 7, 2007).
(*39) Sally Brooks, “Biotechnology and the Politics of Truth: From the Green Revolution to an Evergreen Revolution,” Sociologia Ruralis, Vol. 45, No. 4 (Oct 2005): 360-379.
(*40) Susan George, “Food Aid? Or Weapon? How the Other Half Dies: The Real Reasons for World Hunger (Montclair, N.J.: Rowman & Littlefield Publishers, Inc,1979)


作者簡介
譚偉恩,政治大學外交學研究所博士生,專長於國際公法、國際關係理論與現實主義。在校期間受國際環境政治課程的啟發,主要關注氣候議題與國際安全間的相互牽連。


謝函潔,屏東人,淡江大學日文系,現為政治大學國家發展研究所碩一研究生,在近一年的研究生生活洗禮之後,對於人類發展問題,尤其是飢餓與糧食相關議題有較多的關注,希望能為漸漸虛弱的地球盡一份小小的心力。

3 則留言:

liucm 提到...

本報告分析完整,難得一見,但未指出糧食援助無益於人口控制,反加重糧食危机發生的机率。本文分析資料是到2008年底,若增加到2010年底,就會在許多促發糧食危机的因素中,確定出主要与次要影響因素。這才是研究的主要目的:由成因中找出解決万案。關鍵是:糧食援助必須重新出發,要在降低人口成長率下進行之。未來,糧食危机促發動亂與戰爭的机率,將愈來愈高。 柳中明

函潔、偉恩 提到...

柳老師您好,謝謝您細心的建議和專業指正。函潔和我會利用暑假期間,再閱讀若干較新的文獻,以補足目前您指出的研究疏失和不足之處。再次謝謝老師。(函潔&偉恩敬上)

Bear 提到...

最近蒐集到一筆新資料,透過此處補充。Somalia(以及若干非洲國家)約莫在25年前,也就是許多國家援助團體的糧食救援進駐之前,實際上有一套農牧共生的系統來因應荒年與乾旱的問題。詳言之,農耕者會利用河谷地形開挖地窖(vault)儲存糧食,並在有需要的時候與游牧者以物易物互助互利。可惜的是,這一套地方性的系統機制,在1997年之後,因為大量外援的進駐而受到影響;許多農牧者放棄自己的生活區域,往難民營或物資中心集中。