2009年8月25日 星期二

氣候調適 刻不容緩

 文/朱淑娟(自由撰稿記者)、張楊乾(台達電子文教基金會低碳生活部落格主編)

 2009年8月8日,莫拉克颱風橫掃北台灣,隨即引進西南氣流,為南台灣帶來超大雨量。中央氣象局統計,屏東到嘉義多處山區總雨量超過2,000毫米,三天內幾乎把一年的總雨量下光了,也釀成南台灣五十年來最大災情的「八八水災」,災區範圍甚至比九二一大地震時還要大。

 七月,台灣才剛經歷熱浪,八月隨即暴雨來臨。在同一個季節經歷兩種極端的氣候型態,應驗了聯合國政府間氣候變遷專家小組(IPCC)早先的預測:當氣候暖化,海平面上升,可能造成熱浪、乾旱、極端暴雨,導致國土及生命安全風險大增。


 莫拉克颱風的災難,有天災、有人禍。但今日與氣候相關的天災,卻也與人類排放過多溫室氣體,造成地球整體溫度上升,進而使水文循環發生改變有關。聯合國也早就呼籲各國,應儘早採取「氣候調適策略(adaptation)」,透過各種努力把災難減到最低。

 在國際上,包括聯合國國際發展署(UNDP)及全球環境基金(GEF),都已對氣候變遷發展出了調適策略綱領,並已在部份國家被採用。而美國參議院現正如火如荼審議的「美國清潔能源與安全法(ACE Act)」,若通過後也將成立一個統整十七個機構的氣候變遷調適委員會,並會單獨成立基金來運作。該法通過後,現有的美國海洋及大氣總署(NOAA)也將有法源與資金,每四年就作一次全國的氣候變遷脆弱性評估,並將這樣的資訊即時提供給各級政府,作為擬定氣候調適策略的參考。

 在台灣,近年來早有學者呼籲政府應重視氣候調適;這次風災過後,包含像「還地於河」、「停止國土超限利用」等逐步恢復土地的承災能力的檢討聲浪,儼然已成為學術界的主流觀點,學者並已發動連署要將《溫室氣體減量法》更名為《氣候安全法》。然而,此次救災飽受批評的中央政府,雖在災後第十一日由馬英九總統所召開的記者會上,承諾成立「災難防救署」來因應愈頻繁的極端氣候外;對於政府如何發展出一套足以避險調適策略,尚未看出完整的架構。

調適策略之一:
濫用國土應提出解決之道


 許多專家認為,直到如今,政府的防洪觀念還停留在「治水」,認為水是可以被「治」的,一再加高堤防、加寬區域排水,但這些原以為堅固的防洪設施,在這次莫拉克颱風卻處處不堪一擊,足見工程手段已有極限。

 特別當今日面對的已不是正常的天氣,而是短時間內足以造成毀滅的暴雨,從過去象神、敏督利、辛樂克颱風的經驗來看,短期間內帶來上千毫米雨量已變成「正常雨量」。現階段,似乎唯有承認水不可治的現實,讓焦點回歸國土規劃。

 台灣大學地理系退休教授張石角就表示,台灣現在的情況是,「攻擊力增加、抵抗力減少」。堤防一直做、災難一直增加,未來必須從土地利用角度去達成防災系統。而台灣許多土地非法利用,是導致災害的主因。

 以屏東縣林邊鄉、佳冬鄉為例,它們是這次水災淹水最嚴重的地區之一。然而,屏東西南沿海從東港到林邊、佳冬、枋寮,近三十年大規模養殖,超抽地下水,尤其抽取受壓含水層,導致地層下陷非常嚴重,最嚴重已下陷高達3.2公尺。

 屏東環保聯盟理事長洪輝祥表示,即使這個區域已公告為「地層下陷地下水超抽管制區」,無奈政客鄉愿、媚俗,未能有效執法,導致地層下陷問題無解。林邊大橋兩邊地區已低於海平面,又位於林邊溪下游出海口,洪水一來無法外排,幾乎是逢水必淹。莫拉克颱風的大雨固然讓林邊、佳冬淹水比往年嚴重,惡水固然可怕,不當的養殖行為、行政的怠惰,卻無疑是災難的幫凶。

 對此,水利專家、台大土木系教授李鴻源就一再公開質疑,「這個地區究竟要不要再繼續抽地下水?如果不要,那這些地區民眾未來生計是什麼?政治人物有必要說清楚。」

 另外,所謂調適策略,除了應思考「不應在危險地區住人、在危害國土安全地區開發」外,也包含因應不同區域特性,改善排水以及防洪設備,以加強調適能力。在屏東林邊協調救災的環保署副署長張子敬,就指像林邊或是佳冬等地,為因應異常氣候的劇烈天氣,未來排水設施必須要有不同的思維。

 他指出,林邊、佳冬在大雨過後積水不退、汙泥滿地,原因就出在汙泥堵住排水系統。「這個地區淹水已是常態」,張子敬建議,針對這種易淹水區地區,如果未來決定要繼續居住,所有防洪設施都要有特別考量,小至水溝蓋設計成易掀、易清都有助於減災。

調適策略之二:
工程手段有其極限,「還地於河」才能減災


 過去台灣的排水工程多半只注重整治排水路,截彎取直、疏浚、設砌石等等,只想快速將暴雨排到下游,但卻忽略各種工程對下游生態環境的衝擊;以及對下游居民生命財產的威脅。

 長期關心河川生態的台灣生態學會醫師張豐年表示,公部門至今仍獨鍾圍堵的工程手段,毫無「工程可導致不同災難」的心理準備。他舉例,九二一大震後,大甲溪上中游谷關、松鶴土石流造成谷關、青山電廠泡湯,下游無數橋墩淘空,堤防一再遭沖毀,就因為壩體上游淤積、下游淘空,如今又要復建中橫、青山電廠。去年后豐大橋遭辛樂克颱風沖垮的殷鑑不遠,未來大甲溪兩岸的居民,一到颱風天恐要自求多福。

 高屏溪是莫拉克颱風的另一個重災區,也是因為不當工程及人為因素,讓災難擴大。洪輝祥表示,如果大海有足夠空間奔流,洪水就不足以成災,就因為太多的堤防拘束河道,河堤才會衝破。以高屏溪、林邊溪為例,部分養殖業及作物占用河川地,限縮河川排洪空間,才導致水災。

 拿著從Google下載的衛星空照圖,洪輝祥用筆劃出高屏溪原該有的行水區,原本政府規劃的河道有2500公尺寬,但左岸高灘地被占用養殖魚塭、高莖作物,縣政府又在深入高屏溪400公尺的地方建河濱公園,與水爭地,阻擋洪水漫流,導致河道被拘束,行水區只剩250公尺。

 洪水無處宣洩,只好到處流竄,導致高樹、美濃、旗山等地因而大淹水。連同養殖魚塭、河濱公園這次也無法悻免遭洪水吞噬。洪輝祥認為,唯有還地於河,給河水多一點空間自由呼吸,才是保障民眾生命財產安全。

 他說,如果政府繼續堤防破了修堤防」這種舊思維,只會演變成「工程永續,環境沉淪」。

 自八八水災發生後,不斷上電視批評政府的治水思維古板,目前任教於屏東科技大學土木系的丁澈士教授,也拿林邊溪的整治作為例子。他建議應在沖積扇做人工湖、搭配造林,吸納洪水並補注地下水,「治水要以柔克剛」。而屏東環盟的洪輝祥也有類似主張,如能善用林邊溪旁有3,000公頃的台糖造林土地,大水來時將林邊溪的堤防匣門打開,讓水溢流到造林地,自然能減緩下游的淹水損害。

調適策略之三:
建立預警系統 爭取防災時間


 預警系統可爭取防災時間,是氣候調適重要的一環。然而,許多山區部落因撤離不及,傷亡慘重。高雄縣甲仙鄉小林村400多人遭活埋,六龜、新開、那瑪夏、寶來等也是多人死亡或失蹤。許多人質疑中央氣象局雨量預估不夠準確,而且水保局的「土石流潛勢圖」似乎也未發揮功能。

 李鴻源表示,要支撐預警系統,要有完整的資料庫。現在的情況過去不重視資料搜集,例如福衛二號每天都在飛,但都沒有變成國土規劃的依據。還有,水利署已公告「淹水潛勢圖」,水保局又有「土石流潛勢圖」,但公告後誰來做?中央、地方沒對話,跨部會協調有問題,防災、救災品質都出問題。

 成大環境工程所教授溫清光所說,如果氣象局能有更好的預報能力,水庫可以在暴雨來前提早放水,調洪能力可以再提升。例如曾文水庫颱風來前,水庫因乾旱見底,結果這次大雨把六億噸的水庫給灌飽,蓄水量高達四億七千多萬噸,調節的水量很大。

 預警系統已成為氣候調適的重要一環,為了精準提出預警,政府應有一套完整資料,包括多少雨量對不同地區的衝擊評估,然後依衝擊評估建立人員疏散時間、地點、以及災民安置、醫療等緊急應變措施。

台灣地質年輕 更需早作調適
 台灣河川共有129個水系,1000多個排水系統,因地殼屬第四紀的年輕地形易受沖刷,河川的輸沙量大。加上不當的土地利用,加大洪峰流量、降低河川抗洪能力。過去因經費不足,上中下游無法達到整體整治。

 此外,台灣年平均雨量介於1600到3200毫米之間,是世界平均值的2.6倍,但降雨時空分布不平均,集中在五到十月,造成水資源利用困難,短時間內降下超大豪雨,也造成防洪上的困難。

 2006年1月通過「水患治理特別條例」,編列1160億、期限8年,主要用途就是為了系統性治理縣市管河川、區域排水及事業海堤。莫拉克水災,外界質疑水患治理特別條例失靈,對此水利署副署長吳約西僅表示,「水利署虛心接受各方指教。」

氣候難民 調適政策另一難題
 氣候變遷引發的災難,也衍生出「氣候難民」的議題,通常他們對造成氣候變遷的作為最小,但承受的災難最多,而且也最沒有能力調適。原住民,在台灣衍然已成為氣候災民的縮影。而每當災後,遷村話題總是再度被提起,但遷村真的有這麼容易嗎?

 家住在屏東縣來義鄉南和村的巴勒祿戈.卡甲日班(漢名:程德昌),小時候與族人強制被政府從山裏遷到平地來,並與同為排灣族但語言並不完全相通鄰村合併。這次來義鄉山區許多部落成了重災區,已遷至平地的南和村受損則算輕微,但身為公民記者的他,則四處在山區採訪關於風災的情況。

 巴勒祿戈說,原民樂天知命,只知今天,「但現在像驚弓之鳥,每年七、八月颱風季時都有感覺要撤離。」有立委提出找台糖的土地成立原住民市鎮,但巴勒祿戈說,原民多半反映會想家,除非真的找到理想的地方,作好規畫,並確保新住處不會有土石流失的恐懼,原住民才可能願意搬遷。

 而長期在屏東山區部落推動課輔工作的查馬克(漢名:朱自強)則說,這幾年原民生活已愈來愈遭受迫害,外出工作的受到外來移工衝擊,工作機會愈來愈少;而留在部落的,卻又面臨耕地變少,以及耕作技能不足的困境。他認為,普遍來說,遷村並不是容易的事,原民還是想居住在自己的地方。  

 以上種種台灣本土的調適作為,都需要大筆資金投入。國際上雖有調適基金的設置,但主要是針對開發中國家的給予急難補助,台灣似乎並不適用。長期研究氣候政策的中華經濟研究院研究員王京明就認為,台灣的溫室氣體污染量是全球前二十名,人均碳足跡是全球平均值的三倍,「根本沒有臉去要這個錢。」

 王京明認為,如果政府在作氣候調適計劃時,仍和作溫室氣體減量計劃一般,由各部會自行提出計劃,那肯定完蛋。他認為,調適計劃至少要由行政院永續會一樣的高度主導,提出跨部會因應方案,否則由各部會提出計劃,各部會的門戶之見很深,只會提出很小的計劃,成效將相當有限。

 莫拉克颱風帶來的災難,讓台灣民眾了解到極端氣候的可怕,也進一步了解到氣候變遷對台灣可能造成的衝擊。從國土保育、滯洪規劃、預警機制、一直到氣候難民,這些都是需要政府整體來作考量規劃。如果能藉由這次的大水,重建國家的災難應變機制,甚至是整體國家因應氣候變遷的策略,則對於不幸的罹難者而言,犧牲的才會有價值。否則,只怕當民眾逐漸遺忘這次的教訓後,下一次的災難就將蠢蠢欲動。

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