面對洪患 不能空談調適

　文／林鼎傑(低碳生活部落格邁向哥本哈根志工寫手群)

　莫拉克颱風肆虐過後，中南部一片狼藉，天人永隔的場景讓人看了為之鼻酸。然而，這樣的悲慘場景，並不是只發生在台灣。

　根據國際人道組織樂施會(Oxfam)， 針對1980年以來的6,500個氣候相關災害進行研究，發現至2008年為止，大型洪水發生次數成長了四倍；而受極端氣候影響的平均人口，也在三十年來成長了兩倍(*1)。
　姑且不論刷新歷史降雨量將近3000釐米(*2)的莫拉克颱風，是否與暖化直接相關，但全球近三十年來的氣候災變頻率，的確顯著上升。面對勢不可擋的氣候變遷，以及其所帶來的各式極端氣候，我們只能選擇去適應它、去調適。

　但是在台灣，卻有另一個隱藏的危機正在發生。幾百年來，一遇洪患便可供作為水量調節的農地，現正以每年9000公頃、相當於360座大安森林公園的速度在消失(*3)。歸咎原因，除了農地大量變更他用之外，生產者在面對全球競爭與國內產銷失衡的狀況下，經常入不敷出，血本無歸，導致農村大量青壯人口外流，農地終究被轉作他用。

　敵長我消，只怕當下一次的洪水來襲時，造成的傷亡將更為慘重。

　美國今年6/26日在眾議院通過的《清潔能源與安全法(ACES Act)》，目前仍在參議院作攻防，但這部悠關全美氣候安全的法案，或許能提供給我們對農業補助與氣候調適的另一種想像。

美氣候法案 提供農地存續誘因
　一般人或許會認為，美國的《清潔能源與安全法(ACES)》，跟農業與調適八竿子打不著關係，其實不然。ACES打算以總量管制與碳交易(Cap & Trade)的方式，將美國2020年的溫室氣體排放量，降低到比2005年低17%的水準(*4)，但其總量管制裏的「總量(cap)」，實際只「蓋」住美國87%的溫室氣體(*5)，沒有涵蓋到的部份主要為農業、林業與畜牧業(*6)。

　為了達成法案提出的減量目標，ACES規定20億噸(將近30%)的溫室氣體目標削減量，可藉由國內外的碳抵償(carbon offset，或稱碳抵換)計畫來達成。例如一座電廠的排放量，如果超過政府給核配的許可，則可藉由在國內外協助種樹等經過監測認證的計畫，來抵償(offset)掉原本超過的排放量，而不需真的自己減量。這樣的好處，是廠商有可能以更便宜的方式，來達成一樣多的溫室氣體減量。

　其中，ACES所規範的國內碳抵償計畫，主要以總量管制外的農業、林業、畜牧業為主要的施行對象。農夫與牧場的主人，雖然沒有被ACES管制到，但可透過例如肥料與糞便管理、或以增加土壤的碳吸付能力(carbon sequestration)等方式，獲得額外補助。該法案希望藉此提供農林畜牧業額外的減量誘因，也提供其他被總量限制到的產業，能以較便宜的方式達成減量目標。

碳抵償計畫 依碳價波動
　目前農林畜牧業的碳抵償計畫，主要區分為作物管理、生質電力、動物廢棄物所產生之甲烷、土壤碳吸付、造林、森林管理、其他甲烷與氧化亞氮（註：肥料製造與施作過程會排放大量氧化亞氮）這七類(*7)。由下圖可看出農林畜牧部門的碳抵償量，由2010年後持續上升，而同一時期此類計畫額度的多寡，則主要由當時碳交易的價格來決定；碳價越高，碳抵償計畫也就越熱。

　據估計，2020年時，美國境內的碳抵償額度，如經過美國環保署估計的當時碳交易價格換算後，將達每年兩百億美元的規模！


　目前台灣立法院中審議的《溫室氣體減量法》，其中關於境內的碳抵償計畫，仍無詳加規範種類與限制。如能將農業的碳抵償計畫，加以清楚規範並納入碳抵償的範疇中，藉由這些補助，生產者將更有能力與意願投資在有機農業、肥料與殺蟲劑管理等，可同時達成溫室氣體減量與對環境生態有益的農法上。若能如此，這將逐漸促進以生產導向為主的台灣傳統農業，轉型為兼顧氣候變遷、水資源、生態系、人體健康與糧食安全的永續農業。

氣候調適 讓災難減至最低
　ACES除了對農業的減量提供誘因之外，也在氣候的調適上向前邁進了一大步。在對美國國內的調適上，擬成立統整十七個機構的國家氣候變遷委員會(National Climate Change Adaptation Council)，以及國家氣候變遷調適基金(National Climate Change Adaptation Fund)，來協助國內的調適計畫。另外國家海洋暨大氣管理局(NOAA)，將負責每四年進行一次國家氣候變遷脆弱性評估(National Climate Change Vulnerability Assessment)以了解氣候變遷的衝擊所在，並於旗下成立國家氣候服務(National Climate Service)，專門提供各級政府受氣候變遷影響的資訊，以資料倉儲中心的角色協助各級政府擬定氣候調適策略。

　另外全球暖化所引發的熱浪、乾旱與洪水等，都將增加病菌的蔓延並引發相關的心肺疾病，於是ACES將成立人體健康服務(Health and Human Services)，以協助擬定人體健康的調適策略。

生態系調適 亦受重視
　ACES除了關心氣候變遷下的人體健康問題，亦將關切的重點放在受影響的生態系上。由自然資源氣候調適委員會(natural resources climate change adaptation panel )，整合美國農業部、環保署、國家海洋暨大氣管理局、內政部、陸軍工兵署等與野生動物、自然資源管理相關的聯邦單位提出自然資源的衝擊評估與調適策略。而州政府亦可向聯邦政府提出各種生態系的調適方案以取得相關的調適資金，這將促使濱海的州政府，開始進行海水酸化的研究，並保護脆弱的沿海生態系。

　在國際的調適上，美國也跨出承擔其歷史排放量的一步，將在美國國際開發署(USAID)底下成立國際氣候變遷調適計畫(International Climate Change Adaptation Program )，協助開發中國家進行氣候調適。國際地方政府環境行動理事會(ICLEI)中，協助城市進行調適的薇曼(Michelle Wyman)便認為：這法案代表美國政府已經理解，氣候變遷將無可避免的造成衝擊，現在美國將由科學證據轉換為實際行動！

額外性+持久性 碳抵償關鍵
　不過要取得該法案的正面效應，全得架構在健全的設計上。像碳抵償機制最基本的精神即為「額外性」，也就是說這些計畫在原先沒有碳抵償機制的補助下，是不會發生的。如果這些計畫原本就會發生，例如電廠去找本來就已經在種樹的農夫，跟他買碳抵償的額度，那這樣整體的溫室氣體排放量還是跟原本一樣並沒有減少，也就失去原先拿來抵償多餘排放量的用意。

　目前 ACES在抵償這塊最為人詬病的，便是污染者可以購買2001年以後”原本”就已經在進行的農林業減量措施所累積的額度，來做為污染抵償，如此一來，只是肥了農業生產者，但對美國的溫室氣體減量卻沒有實質幫助。

　據估計，如果這些現存的耕作方法可以產生碳抵償額度的話，這將使得ACES在2020年的減量目標再下降8~13%(*8)，非常驚人。另外，生產者透過如減少深耕等方式，來將二氧化碳固定(sequester)在土壤裡，哪天開始他改回原本的耕作方式，這些原本儲存在土壤裡的二氧化碳便又跑回大氣中。

　因此，這些新措施的施行時間便變得很重要；如果能持續實行好幾十年，那全球暖化的速度將因此減緩；但如果只做個五年就不做，溫室氣體一下就跑回大氣中，那對減緩暖化的意義便不大。目前ACES草案對實行期間僅寬鬆的要求五年，在補助完成後便無法要求生產者繼續實行減碳措施，如額度被汙染者抵償後生產者又恢復原措施的話，那就造成碳洩漏(carbon leakage)而無實際達成減量效果。

　回到國內，這次風災的農業災損，已突破台幣72.6億(USD 230 million)的天文數字，農民望著付之一炬的農田，完全不知道該說甚麼好。在未來，這類的極端氣候出現頻率，可能只會更加頻仍。美國的《清潔能源與安全法(ACEs)》在調適的面向上，或已提供一個頗為完整的架構，在農業部門碳抵償計畫的部分，亦可讓我們深思我們的農業政策，能否與溫室氣體的減量與調適，發生甚麼樣的關係；而這樣的關係又會對農民、生態系、糧食安全等，產生甚麼樣的交互影響。

　天地不仁，萬物為芻狗，若已無法避免極端氣候的到來，至少政府及民間可以在調適正策上多作努力，讓下一次災害造成的損失減到最少。

關於作者
林鼎傑，帶著處女座完美個性的七年級生。喜歡腳採土地的細軟與稻穗的清香。退伍後當過攝影助理，拍過紀錄片。並與幾位朋友組成探討環境、農作、人的"土豆人"讀書會。目前就讀台大環工所碩士班。鼎傑在「邁向哥本哈根志工寫手小組」裏，主要負責觀察調適策略因應部份。

【參考資料】
(*1) Guardian 21-April-09 "Climate change will overload humanitarian system, warns Oxfam" by John Vidal
(*2)低碳生活部落格 10-Aug-09, 《百年大水 或非偶然》張楊乾報導
(*3)天下雜誌420期 Apr-09 《法令開了炒地皮大門》彭昱融報導
(*4)WRI, April-20-2009, "Brief Summary of the Waxman-Markey Discussion Draft"
(*5)Pew Center, "The American Clean Energy and Security Act" (Waxman-Markey Bill)
(*6)WRI, April-20-2009, "Brief Summary of the Waxman-Markey Discussion Draft"
(*7)Pew Center, "Agriculture – What the Waxman-Markey Bill Does for Agriculture"
(*8)Environmental Working Group, 2009-July, "Loopholes in Climate Bill “Offset” Provisions"
　
【延伸閱讀】
1.《農再條例 該把暖化寫進去》 林鼎傑 19-Jun-09 低碳生活部落格
2.《台灣 離糧食危機還多遠》 林鼎傑 15-July-09 低碳生活部落格
3.《煞車 要在車禍發生前踩下》 林鼎傑 8-Apr-09 低碳生活部落格
4.《氣候援助 富國不能迴避的責任》 林鼎傑 11-May-09 低碳生活部落格