2009年5月11日 星期一

氣候援助 富國不能迴避的責任

 文/林鼎傑(低碳生活部落格邁向哥本哈根青年志工寫手團)

 巴布亞新幾內亞東北方約一百公里的卡提瑞特島(Carteret Island)上,海平面的上升,使兩千五百位島民,正準備離開祖先居住了上千年的土地,往內陸城鎮遷徙(*1)。而遠在美國阿拉斯加西南部的紐桃客鎮(Newtok),當地的愛斯基摩人已在這片冰封的大地上持續生存了兩千多年,但最近腳下的永凍土卻開始融化,使得辛苦建造的家園逐漸沉入爛泥巴裡;透過公投,決定棄鎮移往內陸的當地居民,將成為美國史上首批的氣候難民(*2)……
氣候難民 六年將成長54%
 樂施會(Oxfam) (*3)針對1980年以來的6500個氣候相關災害進行研究,發現至2008年為止,大型洪水發生次數成長了四倍,而受極端氣候影響的平均人口則成長了兩倍,達到兩億四千三百萬人,並預估在6年後,受極端氣候影響人數將較2008年成長54%,達到三億七千五百萬人。

 值得注意的是,劇增的極端氣候,並非一視同仁地對待地球村上的所有居民,而是因社經指標有不同的影響。同一份研究指出,當富國發生一場氣候災變造成23人死亡時,在貧窮國家,這個數字卻是1052人。(*4)

 面對著嚴峻且不斷增加的極端氣候,開發中國家(Developing Countries)(*5)原本就較缺發調適資源,尤其低度開發國家(Least Developed Countries, LDCs)(*6)與小島國家(Small Island Developing States, SIDS)更將首當其衝,承受各項暖化所帶來的後果,如:水供給減少、糧食減產、生態系瓦解、海平面上升、極端氣候增加等。在緊急人道援助或中長期的調適能力建構皆需大量資金與know-how投入的情況下,這些國家在面對氣候變遷的調適與處理上,顯然需要更多的援助。

 但究竟要多少錢,才足夠開發中國家進行調適呢?不論是樂施會主張的一年五百億美金(*7)、聯合國開發計畫署(UNDP)所估計的八百六十億美金(*8),或氣候變化綱要公約(UNFCCC)所預估的490億到1710億美金(*9),都與目前靠著京都體系碳交易抽成(*10)為主要資金來源的”調適基金(Adaptation Fund)”所儲備的六千三百萬美金(*11),有著極大的落差。

 當已開發國家每年已"慷慨解囊",挹注大筆鈔票於「發展援助」(Official Development Aid, ODA)(*12),協助開發中國家進行各項基礎建設時,是甚麼樣的思維讓歐盟願意在2020年時,付出九千億台幣到一兆八千億台幣(*13)給開發中國家,進行調適與減量行為?難道歐洲人真的特別具有佛心,在國內繳交高額稅負照顧他人之餘,還想花大錢來幫助其他開發中國家?

歷史責任與汙染者付費
 大氣層的擴散與流通特性,使各國排放的溫室氣體,都直接貢獻給大氣中的溫室氣體濃度,致使單一國家的碳排放量,轉變成全球的暖化問題。二氧化碳停留在大氣中的時間,大約在100到120年之間(*14);因此,二十世紀初萊特兄弟駕駛的飛機與福特T型車所排放的二氧化碳,現在仍可能停留在大氣中為當今的全球暖化「貢獻心力」。若以歷史性的國家排碳量來看,1850年至2000年間,美國與歐洲累計排放了全世界57%的二氧化碳,而目前排碳量第一的中國,則僅佔7%(*15)

 因此,以目前還停留在大氣中造成暖化的人為排放二氧化碳來看,歐盟與美國得負擔近六成的歷史責任,而受到暖化影響最深遠的49個低度發展國家與其他小島國家,則累計不到全球2%的排放量。也難怪2002年於印度德里召開的第八次聯合國氣候變遷大會會場外,數千民抗議者藉著對「氣候正義」的吶喊,抗議這些工業化許久的已開發國家對減碳與調適責任的迴避。

 自1960年代環保思維興起至今的四十年來,「污染者付費」的觀念已成為環境立法的中心思想。歐盟承諾將付給開發中國家的大筆調適資金(*16),即是基於前述的歷史責任下,污染排放國對污染受創國進行實質補償的思維。而鉅額的補償,也有提升開發中國家溫室氣體減量意願的重要功能,讓年底的哥本哈根氣候大會,能夠在減量方面順利取得全球性的進展。

 原本不承認二氧化碳為汙染物的美國環保署,在今年四月份公布溫室氣體的危害性調查報告(Endangerment Findings)(*17),署長傑克遜女士(Lisa Jackson)表示:「此份調查確認溫室氣體汙染將對現代與下一代人類造成嚴重的問題,並對窮人與原住民造成不對等的衝擊(Disproportionate impacts)」。美國環保署此舉,等於承認溫室氣體為一污染物,並賦予美國環保署在美國減碳法律通過前,對溫室氣體排放源進行管制的權利(*18)

 歐盟承諾負擔的調適資金,在金融海嘯的影響下,決定暫緩至夏天才公布具體金額(*19),但歐盟環境部長狄馬士(Stavros Dimas)表示,2020年的援助金額將落在九千億台幣到一兆八千億台幣之間(*20)。相較於其他已開發國家,至少其已承諾負擔其合理的責任,只是在其他已開發國家尚未表態詳細援助金額前,歐盟尚且靜觀其變以保護其自身利益。

 雖然已開發國中已逐漸承擔起歷史排放的責任,但基於不同的責任歸屬,須將「污染補償」與「發展援助」視為不同的協助計畫。兩者更不能混為一談,把原先用來幫助孩童教育、醫療的「發展援助(ODA)」,作為其已對開發中國家盡責的理由,而排擠到氣候調適的補償。且調適的補償方式,也應以授與(grant),而非傳統開發援助常用的借貸來達成。

調適資金的種類與來源

 目前國際上的調適資金,以聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)底下的調適基金(Adaptation Fund)為主。其成立於2007年底的「峇里島路線圖」,當時聯合國氣候變化綱要公約底下的各會員國決議成立一個具有「新的籌資方法」與「額外資源」的基金來協助脆弱國家進行調適。但在調適基金成立之前,聯合國氣候變化綱要公約架構底下,就有協助低度開發國家進行迫切調適行為的「低度開發國家基金」(Least Developed Country Fund, LDCF)(*21),與協助以出口大量化石燃料為經濟命脈的國家發展其他經濟活動為主的「特殊氣候變遷基金」(Special Climate Change Fund, SCCF)(*22)

 在管理機制上,「調適基金」史無前例的以開發中國家代表佔多數的調適基金董事會(AFB)負責運作(*23),「低度開發國家基金」、「特殊氣候變遷基金」則由全球環境設施(Global Environment Facility, GEF)代為管理;在資金的取得上,「調適基金」除了接受捐贈外,目前主要資金來源為京都體系碳交易機制之一的清潔發展機制(CDM)提撥2%而得,而「低度開發國家基金」、「特殊氣候變遷基金」則完全依靠已開發國家的捐贈為資金來源。

 樂施會認為「低度開發國家基金」與「特殊氣候變遷基金」可在維持其原本特定目標下,併到調適基金的大傘內以增加調適基金本身的有效性與代表性(*24)

「調適基金」以提取2%碳交易額度為主要籌資方法,一方面是為了避免攸關廣大生靈的「調適基金」過度仰賴於已開發發國家的政治決心上;另一方面則是防範「發展援助」(ODA)所可能產生的排擠效果。但碳交易市場價格波動的特性,也令人很難準確預測未來的調適基金規模。但無論碳交易市場供需如何改變,樂施會預估調適基金在2030年所累積的金額,僅介於一億到五十億美金之間(*25),與調適所需的五百億美金的基本額度仍相去甚遠(*26)

 目前為了補足這段落差,許多機構提出靈活的籌資方法。例如樂施會建議將溫室氣體排放權的核配,從傳統上的無償核配改為部分有償拍賣,並將拍賣所得挹注於調適基金。據其預估,若將排放權的7.5%採拍賣售出,將在2015年替調適基金帶進五百億美金的進帳(*27)。而目前尚未涵蓋在京都議定書減量範疇的航空業與航運業,也被當作調適資金的可能來源。低度發展國家代表於今年三月的波昂氣候會談裡,提出對每年七億六千萬的國際航空旅客抽取每次約六美元的「氣候調適捐」(*28),此舉每年將可籌措一百億美金用於脆弱國家的調適上。此乃學習法國對每位離境航空旅客抽取一歐元「人類團結捐」(Solidarity Contribution),以協助非洲國家對抗愛滋病的作法。

 此方案的研擬者、也是牛津大學能源研究院米勒(Müller)博士認為,「氣候調適捐」金額不到經濟艙機票的1%,對觀光業造成的影響非常有限,但卻對世界上最貧窮國家面對氣候變遷有著莫大的幫助。他強調,此種作法對大眾來說不僅容易理解,也符合污染者付費的公平原則。

 除了對航空的使用者課徵調適捐以外,樂施會則建議直接訂定航空業與船運業的溫室氣體排放總量並進行交易(cap & trade),並將部分排放權進行有償拍賣,預估此舉將可在2015年替調適基金增加290億美金的收入(*29)

 諷刺的是,在上述這些籌資方式還未成真之前,德國一所高中學生向同學募了131歐元,在今年三月的波昂氣候會談上捐給調適基金,成為該基金成立後的第一筆自發性捐款(*30)。現場的青年團體穿上印有「How old will you be in 2050 ?」的T-shirt來敦促現場各國代表,別偷走屬於年輕人的未來!

脆弱性評估 人權與策略談判的重點
 除了金額不足外,開發中國家本身,沒有能力提出具體的調適方案來申請調適基金,也是一大問題。其中又以缺乏妥善的「脆弱性評估」影響最為深遠。環境組織德國看守(German Watch)研究低度開發國家所提的120份國家調適行動計劃書(National Adaptation Programmes of Action, NAPA)後發現,60%的計劃書竟沒有鑑別出脆弱受體為何(如:老人、小孩、農夫、漁夫)而80%的計劃書則沒有對脆弱受體的所在位置進行評估(*31)

 當氣候變遷剝奪了許多人獲取水與食物等基本人權時,若無法鑑別出最脆弱的受體是哪些人並進行調適策略,那他們將成為氣候變遷下的犧牲者;另一方面,當已開發國家被要求負起開發中國家龐大的調適責任時,開發中國家是否能確實將資源運用在最脆弱的受體上,將是國會與人民關注的焦點 (*32)。因此脆弱性評估,將同時是人權維護與援助/被援助國家間策略談判的重點所在。

 今年二月,聯合國氣候變遷綱要公約(UNFCCC)、聯合國開發計畫署(UNDP)、世界銀行等發展機構,針對九個開發中國家進行國家經濟與環境發展的先導性研究(NEEDS),對六大區塊(農業、林漁業、淡水供應、健康、海岸、基礎建設)進行調適與減量策略的成本效益評估,便是希望協助鑑別出脆弱受體,以擬定調適策略的優先順序,並計畫於年底的哥本哈根氣候大會上公布研究結果,以做為後京都的決策參考。(*33)

青蛙or紅蛙?
 牛津大學教授羅伯士(J. Timmons Roberts)在研究1980至2002年間的四千多件天然災害後,於A Climate of Injustice一書中指出「國家富裕程度」與「氣候災變死亡人數」之間雖有關係,但重要性卻被高估。而「貧富差距」、「都市與濱海人口數」、「新聞自由度」與「財產權」這四項指標對氣候災變的死亡人數影響更鉅(*34)。這不禁讓我聯想起2005年襲擊美國南部紐奧良,造成近兩千人死亡與900億美元巨額損失的卡崔娜颶風(*35)。雖然颶風來臨前幾年,便有科學家警告紐奧良的堤防設計可能無法承受颶風侵襲,但卻沒有受到應有的重視,直到卡崔娜颶風來襲,一切歸零,美國陸軍工兵署才承認當初的設計有誤(*36)。在大量人口皆居住於濱海都市的台灣,能否及早了解並正視氣候變遷所帶來的巨大改變,並做出適當反應將決定我們是「不願面對的真相」片中(*37)逐漸被煮熟的紅蛙或是在最後一刻得救的青蛙。

 最後,套句氣候行動網(*38)的名言:「具有野心的減量策略是最佳的調適方式。」(*39)如果我們不能及早鬆開油門,那麼再怎麼努力煞車都將無法有效減速,避免傷亡。衷心希望樂施會對2015年氣候難民暴增的估計,將因各國勇往直前的減量與調適策略而失準。

【參考資料】
(*1)The Washington Times 19-April-09 Climate refugees in Pacific flee rising sea
(*2)Discover Mag. 27-April-09 Global Warming Forces an Alaska Town to Relocate
CNN 28-April-09 Climate change' forces Eskimos to abandon village
(*3)樂施會(Oxfam):1942年於英國創立,在全球一百多個國家有三千多個夥伴機
構,主要宗旨為減少全球的貧窮與饑荒問題。
(*4)Guardian 21-April-09 Climate change will overload humanitarian system, warns Oxfam by John Vidal

(*5)"開發中國家”可泛指所有非已開發的國家,但也有些定義把低度發展國家
(Least Developed Countries)與開發中國家區隔開來。本文的開發中國家包含所
有非已開發的國家。請參考: wikipedia: Developing Country
(*6) 請參考wikipedia: LDC
(*7) Oxfam: Turning Carbon into Gold, Dec-09, p2
(*8) Sourcewatch: Adaptation Fund
(*9) Coolplanet 2009 31-Mar-09 The price tag for adapting to climate change
(*10)「調適基金」除了接受捐贈外,目前主要資金來源為京都體系碳交易機制之一的清潔發展機制(CDM)提撥2%的碳額度(CERs)而來。
請參考: <氣候會談落幕 調適基金上路> 張楊乾 13-Dec-08 低碳生活部落格
(*11)Reuters 05-Mar-09 EU finance chiefs to tap industry for climate fund by Pete Harrison and Jan Strupczewski
(*12)發展援助請參考 Wikipedia: Development Aid
(*13)確切金額將在2009下半年決定。轉換匯率採09/5/9資料。
Reuters 20-Mar-09 EU urges swifter action on climate, pledges funds
(*14)J. Timmons Roberts , Bradley C. Parks: A Climate of Injustice: Global Inequality,
North-South Politics, and Climate Policy, MIT Press 2006, p146
(*15)PEW Center: Cumulative CO2 Emissions 1850~2000
(*16)Reuters 20-Mar-09 EU urges swifter action on climate, pledges funds
(*17) U.S. EPA. 23-Apr-09 "Proposed Endangerment and Cause or Contribute Findings for Greenhouse Gases under the Clean Air Act"
(*18)BBC NEWS 17-Apr-09 Obama to regulate 'pollutant' CO2
(*19)Euroactive 18-Mar-09 EU to dodge climate funding decision until summer
(*20)確切金額將在2009下半年決定。轉換匯率採09/5/9資料。Reuters 20-Mar-09 EU urges swifter action on climate, pledges funds
(*21) LDCF乃用來協助低度開發國家進行最急迫的調適行為,藉由協助擬定國家調適行動計畫書(National Adaptation Programmes of Action, NAPA)並在審核通過後執行NAPA的調適計畫來避免未來情況惡化。
(*22) Special Climate Change Fund
(*23)Adaptation Fund Board;
German Watch: Making the Adaptation Fund Work for the Most Vulnerable People,
Dec-08, p6.
(*24) Oxfam International, Turning Carbon into Gold: How the international community can finance climate change adaptation without breaking the bank, December 2008, page 19.
(*25) Oxfam America: Financing adaptation: why the UN’s Bali Climate Conference must mandate the search for new funds, December 2007.
(*26) Oxfam: Turning Carbon into Gold, Dec-09, p2
(*27) Oxfam: Turning Carbon into Gold, Dec-09, p3
(*28)Guardian 06-April-09 Poor nations call for 'levy' on air tickets to help adapt toclimate change by John Vidal
(*29) Oxfam: Turning Carbon into Gold, Dec-09, p3
(*30)07-April-09 It’s Getting Hot In Here Youth provide first contribution to Adaptation Fund by rvanwaarden
(*31) German Watch: Making the Adaptation Fund Work for the Most Vulnerable People,
Dec-08, p10
(*32) German Watch: Making the Adaptation Fund Work for the Most Vulnerable People,
Dec-08, p6
(*33) IRIN News 30-Mar-09 “GLOBAL: The price tag for adapting to climate change”
(*34) J. Timmons Roberts , Bradley C. Parks: A Climate of Injustice: Global Inequality,
North-South Politics, and Climate Policy, MIT Press 2006, p131
(*35)Wikipedia: Hurricane Katrina
(*36)Wikipedia: 2005 levee failures in Greater New Orleans
(*37)不願面對的真相
(*38)Climate Action Network
(*39)Reuters 08-April-09 GLOBAL: Money a key element in Bonn adaptation talks


【延伸閱讀】
煞車 要在車禍發生前踩下》林鼎傑 08-April-09 低碳生活部落格

關於作者
林鼎傑,帶著處女座完美個性的七年級生。喜歡腳採土地的細軟與稻穗的清香。退伍後當過攝影助理,拍過紀錄片。並與幾位朋友組成探討環境、農作、人的"土豆人"讀書會。目前就讀台大環工所碩士班。鼎傑在「邁向哥本哈根志工寫手小組」裏,主要負責觀察調適策略因應部份。
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