2009年4月10日 星期五

上談判桌前 先刮自己鬍子

 文/王茹涵(低碳生活部落格邁向哥本哈根青年志工寫手團)

 2009年,全世界都等著要看,在年底的哥本哈根大會上,對於後京都時期的氣候協商會有甚麼樣突破性的發展。在此同時,不論是否有簽署京都議定書,世界上許多國家已不只被動地乾著急,也同時積極地採取因應作為。可以預見的是,從現在到年底短短的9個月間,國際間關於落實氣候公約的政策工具相關討論,勢必沸沸湯湯。
美澳兩國 認真考量總量管制與交易
 先看看各國國內近來的發展,澳洲政府於3月份公布了排放交易法規的草案,該法案預計於明年(2010)年生效,以達成2020年至少5%、2050年60%的減量目標。若澳洲順利通過該法案,該國將成為歐盟體系之外,率先全面實施排放交易的國家 。然而此一法案預期將在國會審議時受到強大阻力,產業界認為在目前的金融危機下,應推遲實行排放交易的時程;另一方面澳洲綠黨則認為排放交易制度太過寬鬆,應採用更具約束力的碳稅。

 與此同時,美國總統歐巴馬也於三月中公布白宮的預算報告。他不但將總量管制與排放交易(cap and trade)視為解決全球暖化的工具,更是一項拯救經濟的靈藥。據歐巴馬政府公布的數據顯示,若cap-and-trade 能如期於2012年開始,當年度可以為美國政府增加790億美元的盈餘,2012-2019年累計可帶來共計6450億美元的收入;預計盈餘將撥出1500億美元投入清潔能源的研發,剩下的將用於低收入戶的減稅福利。

 這些數據不但顯示歐巴馬雄心勃勃且積極面對氣候變遷的決心,同時也對國會產生一定的壓力,以加速碳排放交易法案在國會通過立法的步調。然而這項計畫當然也受到許多火力發電業者或是傳統經濟學派的反對,開始展開政治遊說,希望能減緩排放交易實行的時程。(編按1)

國際協商 目前未見共識
 再來看看國際協商的步調。京都議定書中設計了一套以市場機制運作的政策工具,分別是清潔發展機制(CDM)、聯合履行(JI)以及排放交易制度(ETS)。這些政策工具雖存有瑕疵,備受批評,但這種依照市場機制運作的遊戲規則顯然提供了各國進行減量的彈性方法,在後京都時期這些制度仍將十分重要。

 今年度氣候公約談判,對於這些規則的修正上也有熱烈的討論。就已剛在德國波昂召開的第七次特設小組會議(AWG-KP)而言,便已在議程裡排定林林總總、關於排放交易及計畫性減量機制(即CDM與JI)可能潛在的改善方案。很多檢討或修正的意見其實討論了已經有一、兩年甚至更久,但對於一些爭議性極高的議題卻總是難以產生共識。

 首先,許多國家一直提倡應擴大CDM下,符合減量定義的「土地利用、變遷與林業活動 (LULUCF)」,包含:考慮農業活動中土壤碳循環的管理、永續林業管理等。的確,農業活動其實對排放溫室氣體具有一定影響,但目前CDM的機制卻對優良的農業管理起不了任何誘因。而例如加拿大這類生產許多木材製品的國家,更希望CDM能承認木材製品「固碳」的效果,如此一來加國便能從例常的經濟活動獲得減量額度。不過此一提議爭議頗大,往往遭受環保團體的反對。

碳捕捉與核能 在CDM門外徘徊
 再來,從以往的科技建議附屬小組(SBSTA)會議中,有些煤礦蘊藏豐富的締約國家(如澳洲)大力倡議,將二氧化碳捕捉及儲藏(CCS)列為CDM計畫項目之一,而以巴西為首的開發中國家反對的聲浪也不小。CCS目前還是一個未能商業運轉的技術,因此實際減量的成效如何還是未知,且CCS存在二氧化碳洩漏的問題,而CDM減量額度要求永久性,也是CCS受到爭議的原因之一。因此未來討論方向十分分歧,有些國家提議CCS不可做為CDM的計畫,有些國家則建議,CCS產生的減量額度不能完全抵換締約國減量目標。

 而核能發電也存在類似的爭議。有些國家將核能視為低碳技術,提議應將核能列入CDM計畫活動,但大部份的國家則是質疑核廢、核子擴散的可能性以及核能發電的外加性而認為核能不可列為CDM項目。

 此外,引入所謂「部門別CDM」(sectoral CDM) 也是討論重點。所謂部門別CDM活動,即是指一個特定的部門,如交通部門、農業部門或產業部門,進行溫室氣體減量至該部門排放基線以下的計畫活動。但是由於排放基線的定義多有爭議,很難界定是否真的具有減量效益,因此相關建議也飽受批評。

 類似的建議還包括「部門別排放交易」,同樣是針對不同部門訂立排放標準,並就低於標準的減量核發額度已進行交易。但是訂立一致的排放標準實屬不易,各個國家、地區存在極大的差異性,因此這樣的想法目前還難有具體共識。另外,也有締約國提出,應增加非附件一國家之自願性ETS與附件一國家ETS之間的連結,也就是說希望未來在非附件一國家自願性ETS下核發的額度,可以轉換到附件一國家ETS系統,用來達成附件一的減量目標。

 以上林林總總關於後京都可能的政策工具相關發展,其實只是國際談判內容的一小部分,可以想見今年度協商工作的複雜度與範圍之寬廣,恐怕是很難在預計的幾次工作小組會議上完全釐清。且讓我們持續關注各議題,期待在年底的大會上能產出令人滿意的結論。

編按1:關於美國預算案的進展,請參考以下兩篇報導"US Congress passes 3.5-trillion-dollar budget plan"&"Obama climate plans face long route for passage"。

【參考資料】
1. UNFCCC (2009) FCCC/KP/AWG/2009/INF.2
2. Treehugger: “Obama's Cap and Trade Would Generate $645 Billion in "Climate Revenue"
3. The Autralian. “Emissions trading draft laws unveiled

關於作者
王茹涵,曾在3個國家求學,4個國家定居,獨行12國,足跡遍布18國108個城市。喜愛自然生態,更愛致力追求人與環境的和諧。耶魯大學森林暨環境學院學成後,即回國任職於工研院能環所。
張貼留言