2017年8月18日 星期五

《能怎麼轉》書摘 離岸風力發電設置過程的社會爭議與化解機制

"漁民是受離岸風機影響最劇的利害關係人,Gray等人指出業者與漁民的溝通成敗取決於三核心議題:1. 諮詢過程的適切性;2. 失去生計者的賠償權利;3. 相關資料的充分性。"
離岸風機。(Stuart Hines, CC BY-NC-ND 2.0)
呂欣怡(臺灣大學人類學系副教授)
  劉如意(臺灣大學建築與城鄉研究所博士班研究生)

壹、前言

  行政院於20122月核定「千架海陸風力機計畫」,由經濟部工業局執行,目標是在2030年前架設1000架以上陸域與海域風力發電機,總裝置容量達4,200MW,占再生能源設置目標30,預期帶動6,700億元以上綠色能源產值。至2015年為止,臺灣共有311架陸域風機,主要分布於桃園市到彰化縣的西海岸地帶。但臺灣陸上空間有限,近年來風機開發案屢遭民眾抗爭,陸域風場成長漸趨飽和,千架風機計畫要達標須把開發主力移向海域。經濟部能源局於201273日公告「風力發電離岸系統示範獎勵辦法」,對於率先設置廠商給予經費補助。20131月評選出三案,正式開啟臺灣的離岸風能時代。

 上緯公司投資的「海洋竹南離岸式風力發電計畫」(簡稱「海洋竹南」),是獲得獎勵的三個離岸示範風場中規模最大且進度最快者,場址位於苗栗縣竹南鎮龍鳳漁港外海26公里,風場海域水深為1535公尺,開發面積10.3平方公里,規劃設置32部風力發電機組。這項計畫在201311月通過環評,但因計畫區域屬苗栗縣南龍漁會的專用漁業權範圍,依《漁業法》在施工前需先與漁會達成補償協議。業者與漁會代表經一年多協商,在2015年初就補償金額達成共識,但漁會轄下登記在案的325艘漁船,近10%船主拒絕簽署同意,組成自救會持續透過陳情、訴訟、懸掛標語、出海遊行等方式表達訴求。
抗議離岸風電機補償不公 漁船出海抗議。(來源:自由時報)
 本世紀來,歐洲先進國家積極地將大型風力發電系統由陸地向海洋擴展,一方面因海面風力不受地形干擾,可維持穩定風能資源,另方面,大型風機被許多民眾視為干擾地方環境的鄰避設施,移至無人居住的海域空間,似乎可避免陸域風機經常遭逢的民意紛爭。然而,海洋竹南引發的漁民抗爭挑戰了這項預設,提醒我們離岸風機與陸域風機一樣,都有其獨特的社會環境成本與潛在爭議因子。我國離岸風電開發政策仿效英國,從千架風機計畫開始便確立「從淺而深,先示範後區塊之推動原則」,海洋竹南做為全國第一個示範計畫,無論在技術、法規、社會民情層面,都提供後續開發案寶貴參考經驗。

貳、離岸風機的爭議

 風力發電由於技術成熟、營運及維護成本低,可說是最適合發展為公用事業規模(utility scale)的再生能源,但隨大型風力發電機在各國快速擴增,民眾反對情況也愈來愈常見。以英國為例,至2012年估計有近半數計畫因民眾反對而撤案;民意調查更顯示,反對或質疑大型風場的民意比例有上升趨勢。墨西哥風機密度最高的Oaxaca省,近五年間組織反風機聯盟反對侵害原住民領土主權的Marena 開發案。文獻記錄風機相關爭議尚有美國加州(Pasqualetti, 2000)、內華達州(Phadke, 2011)、英國威爾斯(Woods, 2003)、捷克(Frantál & Kunc, 2011)等。

 有研究認為,將風機移到無人居住的海域就可解決上述問題,但這種「眼不見為淨」(out of sight, out of mind的預設是種誤解,挪威媒體刊載的離岸風機相關評論,發現媒體立場正反兼具,反對者質疑離岸風機造價過於高昂,並擔心其對海洋景觀及海域生態的傷害。Wiersma 與 Devine-Wright2014)在英國的民意調查結果顯示,民眾支持比例雖高於陸域風場,但對可能之視覺與生態衝擊仍有疑慮。Haggett2008, 2011)則指出,從威爾斯到蘇格蘭等區域在規劃離岸風場的過程中,幾乎都遇到漁民及地方民眾反對,原因包括景觀干擾、水下噪音對海洋生物影響、與其他海域使用者的衝突、對海域活動的干擾等,德國也曾出現海岸觀光業及社區對離岸風機破壞海景的批評。

 美國自本世紀初開始推動離岸風電,首先規劃的開發案Capewind就碰到鱈魚角居民抗爭。Kempton等人(2005)調查居民反對緣由,發現是基於對海洋的情感,他們將海域視為社區共同保護的公有財,擔心海景受破壞,且業者在規劃過程中並沒有諮詢居民意見。Gee2010)在德國北海沿岸進行問卷普查,也發現「海景感知」(perception of seascape與海景美學形塑了在地社區對離岸風機的態度,傍海而居的社群將海洋視為「自然空間」(natural space),不希望海洋原貌受人工建物干擾。

德國民情與美國略有不同,德國沿海住民瞭解氣候暖化會造成海平面上升與海象變化,因此即使存有疑慮仍支持國家能源轉型政策。Haggett2008)提到北威爾斯的Gwynty Môr風場例子,表示相關利害關係人被排除在決策過程外,民眾並無管道充分表達意見,業者也沒有確切回應在地意見。雖舉辦說明會議並進行旅遊影響評估,但居民認為其規劃過程缺乏「真正的」協商與對話,簡言之,民眾對業者缺乏信任是激發抗爭主因。從以上可綜整幾項共同結論:

一、隨著各國風力發電容量增加,民眾反對聲浪也逐漸加強,但反風機團體反對的並非再生能源,而是未充分考量地方民眾意見與環境衝擊的選址過程。

二、業者若能在規劃早期階段納入公眾參與機制,會有效增進民眾接受度。

三、歐美人士反對離岸風場的首要理由是保護海岸景觀,歐盟除了英國以外,都已規定12海浬內海域禁止設置風場,確保海岸視線可及海洋空間維持自然樣貌。然而,歐美人民賦予海洋景觀的價值,與臺灣普遍疏離海洋的「懼海」心態不一樣,目前通過環評的三個示範風場都位於3海浬內的沿岸漁業作業區,能源局甫完成的《離岸風電區塊開發政策評估說明書》也沒納入海洋景觀影響評估。
法國諾曼第海岸的聖米歇爾山風景奇絕,反風力發電人士不能忍受距此十多公里處樹起大風車,這處聯合國世界文化遺產因而成為風電爭議的最前線。(周盈成攝)
參、「海洋竹南」的民眾爭議調查

 我們從20148月開始訪談業者,及周邊區域的漁民、漁會代表、地方首長、社區組織與環保團體,並利用南龍區漁會轄下產銷班一年一度班會時間施放問卷,釐清影響漁民接受度的主要因子。另自2014年底至2016年中,與在地團體合作舉辦數場工作坊與焦點團體座談,就臺灣再生能源技術發展現況、社會溝通協商機制等課題與民眾探討,以下分述我們的發現。

一、漁業補償
 「海洋竹南」場址與南龍漁會漁業權範圍重疊,雖海域為國家所有,但擁有漁業權的漁會認定自己是這塊空間使用權人,具有在此捕魚的專屬權利,是此案最具正當性(legitimacy)的利害關係人。環評程序之初,漁會總幹事曾至說明會現場發言,批評「海洋竹南」侵占漁民維生基礎,威脅漁民生存權。經過業者一年多溝通協調,漁會原本堅決反對的態度緩和許多,但仍要求提出優厚的補償方案來彌補漁民損失。業者一開始提出金額為4700萬元,之後持續加碼,終於在20154月與漁會簽定備忘錄,業者將提供3500萬元補償金,由漁會轄下325艘漁船船主平分,估計每艘可分到92萬元。

 漁民則抱持分歧立場。「流刺網」漁民在2014年夏季組成自救會,堅決反對漁會與業者協商的賠償金方案。自救會代表指個別漁民受風機影響程度,會因出海地點、捕撈方式、捕撈魚種的不同有極大差異,風機基座形同海中障礙物會讓流刺網無法下網,再者,不同的漁船造價高低價差可能高達4倍,也不應該以相同補償金計算。對比於流刺網漁民的激烈反對,「一支釣」漁民大都支持「海洋竹南」,期望離岸風機的基座成為新的「人工魚礁」聚集更多魚群。

 圍繞風場的正反意見,涉及不同漁法之間長久以來的資源競爭:對流刺網居民而言,一支釣漁民喜歡的魚礁是纏住網子的障礙物;而對一支釣漁民而言,廢棄置底的流刺網具除了纏住釣線,也破壞魚類覓食的底棲生態。另外,一支釣多以高價魚為主要漁獲,他們指責流刺網大小均撈、竭澤而漁的圍網方式,是造成臺灣近海魚類枯竭的重要因素。這些指責似乎隱藏著一支釣漁民某種無法明言的期待,亦即藉由規模甚廣的離岸風場逐漸排除有違永續精神的網具漁法,造就重新整理海域環境的契機。

二、海洋生態
 離岸風機基座施工過程的打樁噪音及運轉期間的低頻噪音,究竟對海洋生物造成多大影響,一直是環保團體關心的議題,尤其是臺灣特有亞種「中華白海豚」的生存與棲息。據2015年行政院農委會林務局委託研究「中華白海豚族群生態與食餌棲地監測」報告,中華白海豚於2008年被世界自然保育聯盟(IUCN)列為極度瀕危的保育類動物,當年辨識資料庫累計有80隻非嬰幼兒期的白海豚,但2015年監測只辨識出60隻,正在育幼的母豚僅6隻為歷年最低。報告亦指出,臺灣西岸的中華白海豚族群承受嚴重的人為活動壓力,若要維繫族群存續,需加強積極作為(周蓮香,2015: III43)。20169月數個環保團體發表〈離岸風力發電設置選址建議─ NGO環保團體聯合聲明〉,主張離岸風機應「避免在水深30公尺內設置」,否則恐加速白海豚滅絕。
白海豚。(chingwa1, CC BY 2.0)
 接受訪談的漁民常提及對白海豚的觀察,漁民們對白海豚的描述跟感知不一,有的形容白海豚很聰明,會跳入網吃魚、再跳出來;有的認為有白海豚的地方就有魚,跟著牠們覓食就有魚可捕;但也有些漁民討厭白海豚,因白海豚會嚇走魚群,看到白海豚就知道今天這裡沒有魚了;更有漁民說白海豚俗稱「媽祖魚」,漁民是媽祖信徒,不會迫害牠的生存。無論漁民觀感如何,從訪談得知中港溪以南沿岸海域是白海豚活動熱區。漁民指出竹南以北有新竹香山定置漁業場,大面積定置漁網影響白海豚移動路徑,因此苗栗以北的海域少見白海豚,一位船長甚至觀察浮在海面的定置漁網,當水流通過時會產生聲音,所以白海豚不會靠近。漁民資訊尚需與生態科學調查交叉驗證,不過從他們的說法,可看到依海為生的漁業勞動者對海洋環境的敏銳觀察。

 漁民最關心的問題是離岸風機是否會影響漁獲量?一次拜訪過程中,漁會提出想瞭解國外海上風機噪音跟水底震動對漁獲量的影響,漁會認為施工初期一定有影響,施工後魚是不是會回來?魚群被水波震動與噪音嚇走後,回來機率有多高?漁會疑問反映了多數漁民擔憂,但臺灣長期缺乏海域基礎調查資料,難從過往研究成果預估確切影響程度。在資訊不足的情況下,漁民與地方民眾只能從與陸域風機經驗去斷言,風機運轉產生的噪音、震動與炫影,將影響海洋生物生長。

三、程序正義
 許多受訪者認為綠能政策被大財團壟斷,排除民眾在決策過程的知情權與參與權。本團隊2015531日與苗栗社區大學合辦「竹南再生能源工作坊」,一位社大學員批評綠能設置未給地方帶來好處,業者以高於一般電價費率賣給台電,受衝擊最大的地方社區卻未享有電價優惠,也無法使用在地生產的風電,質疑業者投資是為取得政府提供的售電利潤,而不是其宣稱的環境理念(劉如意,2015)。

 流刺網漁民的焦點團體訪談中,一位漁民以高昂聲調說,「如果是為了公益或國家重大建設,漁民可以犧牲⋯⋯但綠電是一場騙局,首先它發電量不穩定,而且只能靠政府以高價收購⋯⋯這是私人營利,並非國家建設」(呂欣怡,2014)。還有一位實踐自家發電的水電技師認為,臺灣氣候不同於歐美,最適合的再生能源是太陽能而非風電,一方面西海岸風力不穩定,最需用電的夏季風力不足,而風力最充沛的冬季卻不是用電高峰期;另方面,大型風機造價高昂,易受財團壟斷。他認為屋頂太陽能發電才能達到「能源民主」的理念。

 後龍地區一位積極投入反風機行動的環保人士則解釋,他支持綠電理念,但質疑現有政策是否符合環境正義?國家投注資源是否達到最佳利用?綠電建置方式是否尊重在地脈絡?總的而言,受訪者充分理解再生能源的環境效益,但他們擔憂政策的規劃與執行是否符合「適切科技」前提。

肆、英國離岸風機開發的諮詢程序

 如第二節所述,英國離岸風電同樣需要嚴謹作業規範,以適切處理與環境、規劃、及選址相關衝突。英國離岸風機相關法令包括:1995年通過的《食物與環境保護法》(Food and Environmental Protection Act, 1995),要求領海範圍內海床施工需先提交環境影響評估(EIA);《海岸保護法》(Coast Protection Act, 1949)規定海岸開發計畫於規劃期間公告開發計畫並取得受影響群體同意;《電業法》(Electricity Act, 1989)規定裝置容量超過50MW的發電場須就自然景觀、動植物生態、文資保存等可能衝擊進行評估,並取得利害關係人同意與地方政府許可。2002年運輸工業部門(DTI)出版《離岸的未來:離岸風機產業發展的策略構框》(Future Offshore: A Strategic Framework for the Offshore Wind Industry),要求業者建造前必須先做「策略環境評估」(StrategicEnvironmental Assessment, SEA),其中一項重要程序是利害關係人的意見諮詢(consultation),這通常是漫長而複雜的過程,也是開發案能否順利動工的關鍵(Gray et al., 2005: 129)。

 漁民是受離岸風機影響最劇的利害關係人,Gray等人指出業者與漁民的溝通成敗取決於三核心議題:1. 諮詢過程的適切性;2. 失去生計者的賠償權利;3. 相關資料的充分性。
風電業者與漁民溝通的三大核心議題與可能變因。

 英國案例顯示,與離岸風機相關的民眾抗爭,通常源於業者與漁民間的不信任。由於離岸風機是無前例可循的開發行為,缺少具公信力評估基準,只能透過示範風場運轉經驗,逐步累積可供後續參考的基礎資料。在離岸風場對海洋生態與漁業經濟衝擊的程度還不確定的當下,業者與漁民的諮詢溝通必然費時費力,但考量風場未來穩定經營及國家再生能源長遠發展,這是必要付出的工作。

伍、結論:本研究提出的建議

 臺灣民眾普遍瞭解綠能重要性,但對特定大型風電開發案仍存有疑慮,最主要質疑為:漁業活動受損、補償機制不合理、海洋生態損害、選址程序缺少公民參與,「告知、諮詢、參與」(informing, consulting, and engaging是化解社會公眾與利害關係人疑慮的最有效方式(Gray et al., 2005: 129),離岸風機的示範獎勵計畫應該是個好機會,讓業者、政府、環保團體、地方社區與漁民,共同學習如何建立良好的協商溝通機制。目前正在進行的幾個開發案之民眾參與管道,仍以環評作業準則規定的公開說明會與施工前說明會為主,但根據現場觀察,這些說明會進行方式多由負責撰寫環評書件的顧問公司代為主持,內容以單向訊息傳遞為主,對民眾當場提出的疑問與焦慮無法深入討論,僅能以「蒐集意見帶回公司討論」回應。多數民眾認為這類說明會僅具形式,並無諮詢溝通的實質功能。

Haggett2008)研究指出,增加再生能源決策過程的民主、社會信任與公平性,有助離岸風場順利建造;英國風能協會也建議,業者不能只是單純公告開發案內容,還要積極告知開發行為隱含的環境效益與成本,讓各類利害關係人及早參與規劃與補償協商過程。從英國相關案例整理,我們提出臺灣離岸風力發電爭議與化解機制初步構想,這套流程圖的核心原則是從規劃初期就納入民眾意見,透過座談、說明會或聽證會雙向溝通,並針對會中提出質疑進行調查,若有實質影響則據以修正規劃內容,或搭配其他政策工具如漁業補償公式,降低離岸風電開發的環境與社會經濟成本。

解決台灣離岸風電爭議與化解機制之初步構想。
(本文摘錄自台大風險社會研究中心能怎麼轉》一書第10講)
封面
主編: 周桂田、張國暉
出版社:巨流圖書公司
出版日期:2017/03/29
ISBN:9789860518863

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