2015年12月13日 星期日

巴黎氣候協議正式通過 學者:對台灣深具意義

巴黎協議正式通過的歷史性時刻。照片來源:聯合國氣候變遷綱要公約秘書處。

文/彭瑞祥 (台灣環境資訊協會環境資訊中心主任)

    在法國外交部長宣布下,巴黎氣候協議(Paris Agreement)12日獲得近200個國家一致通過,成為繼京都議定書之後,具有法律約束力的全球溫室氣體減量新協議。每年都前往氣候大會近距離觀察的台大政治系副教授林子倫表示:這次最大的成就是減量目標與財務機制方面,都有很大的進展,而法律形式的安排也顧及到美國的現實。

台灣更有機會參與氣候公約

    這份協議對台灣來說也深具意義,林子倫表示,巴黎協議中有許多地方對城市的角色有所著墨,雖然國際社會在2007年就開始倡議要有「城市與次國家體系」的角色,但「這次是最明確的一次」。也讓城市有機會以更實質的方式參與全球減量行動。

    而除了城市之外,第118~122、第134~137點決議之處,均提供「非締約方利害關係方」(non-party stakeholder)的參與,「這對台灣來講可能是一個參與的機會,未來台灣可以透過這個機制來登錄我們的減量行動和成果。」

    綠色公民行動聯盟研究人員也指出,先前各方矚目的「國家自定預期貢獻」(INDC)最後確定用的詞是NDC (nationally determined contribution ),要求各國每五年要提送一次NDC。這個頻率其實跟國內《溫室氣體減量與管理法》當中,國家減量方案的提送頻率規範是一致的,會是蠻好的國際規範與國內法銜接契機。

兼具公約約束力與國家自主性

    回到巴黎協議來看,林子倫認為減量部分最大的成就,就是「國家自定預期貢獻」(INDC,編按:最終版改為NDC)的提出,最後共有185個國家提出,讓這麼多國家都上了談判桌,這在一年前是很難想像的。

    林子倫指出,其特殊的地方在於,這次巴黎協議是一個具有法律約束力的決議,但有法律約束力的部分只及於機制和做法,減量目標則是以自願的方式提出,如果大家回想UNFCCC氣候變遷綱要公約的精神,原本就是要求工業國家的減量責任,美國之後一直想把發展中國家放進來,但這次透過NDC的機制,不必更動到公約本文,就產生「由下而上」減量目標。

    不過,綠盟成員也質疑,這種方式的確是救了氣候協議,但是救不了地球,畢竟目前各國所提的減量目標就算落實,全球仍會增加攝氏2.7~3.7℃。接下來幾年的國際氣候談判,戰場應該會聚焦在如何審核各國的NDC,要求各國能履行承諾。

順了美國的意  也兼顧中國顏面

    財務機制方面,這是第一次COP會議把每年一千億美元納入正式文本,不過年限則從2020年延後到2025年。目前仍在現場觀察的台灣青年氣候聯盟(TWYCC)則發現,其中並沒有規定資金援助的量化目標和時間表。

    林子倫認為,整體來看,美國取得大部分他們所堅持的原則,而中國顏面也受到照顧。例如美國所堅持的「可量測、可申報與可驗證框架」( measurable, reportable and verifiable,簡稱MRV),一直受到中國反對;最終的妥協版本則是「透明化的能力建構倡議」(capacity building initiative for transparency),這是一個重要的機制;這樣的字眼沒有那麼強勢,而是透過能力建構來做透明化,也兼顧中國的面子。

    就他來看,一直是協商焦點的「損失與損害」(loss and damage),本次沒有太大的進展,一方面也是這部分在當初華沙COP會議提出的時候,就已經是很大的進展,後來難有進步的空間。另一方面,美國堅持的「無涉責任與賠償(liability and compensation)」正式納入文本(第52點決議),可看出美國用意之深。

    綠盟分析,這是因為美國擔心國內企業會因為這樣的條文,被遭受極端事件侵襲的國家控告。TWYCC對此批評,「對脆弱國家來說非常不利!」

    林子倫也說,把限制升溫1.5℃放入長程目標,以及把人權、原住民和婦女的參與都首次寫進協議,算是是COP會議一個小進展。不過,有關每5年檢視一次的部分,原本「每五年之後還要更強化」的字眼拿掉了,較原來的草案弱化。

調適、韌性與NDC要求  台灣應借鏡

    另外,綠盟也分析,值得注意的是,巴黎協議第四條宣示全球應該在本世紀後葉達到碳中和。而「韌性」(resilience )一詞在條文本文出現了六次,哥本哈根協定時只有一次;「氣候韌性發展」(climate-resilient development)一詞也正式納入,明白指出「套過經濟多元化(economic diversification)和自然資源永續經營等方式,建構社會經濟與生態系的韌性」,值得國人以此精神重新審視我國2012年通過的「國家氣候變遷調適綱領」。

    巴黎協議要求各國的NDC必須要符合「環境完整性」(environmental integrity)和透明度(transparency);對此,綠盟批評,台灣提出INDC的過程中只有行政院會與環保署簡報。相較於日本六月就先提出初稿進行公共諮詢,智利與泰國更是舉辦了多場區域公聽會,蒐集公眾意見,台灣此次INDC在研擬程序上,該視為錯誤示範。

【延伸閱讀】
巴黎草案最終版本(中文版)(英文版

【參考資料】
歷史轉捩點 巴黎氣候協議最終草案確立

※本文與環境資訊電子報合作刊登
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