2011年12月8日 星期四

德班氣候會議:台灣該從氣候變遷績效指標學到的五堂課

 文/趙家緯(低碳生活部落格志工寫手,綠盟能源與氣候變遷小組召集人)

 彼得.杜拉克的名言:「If you can't measure it, you can't manage it!」被企管界奉為圭臬。同樣的,若欲試圖研擬一妥適的氣候變遷政策,亦須仰賴具有宏觀性的績效衡量指標,方能讓決策者走出許多公關式的減碳活動所創造的迷霧,檢視耗用大量公務人力以及人民稅金後,是否具有實質效益。而由看守德國協會(Germanwatch)與歐洲氣候行動網(Climate Action Network)所提出的氣候變遷績效指標(Climate Change Performance Index, CCPI),由於該指標涵蓋了氣候變遷政策各個層面,故具有檢核一國的政策成效之功能。(1)

氣候績效指數涵蓋全面並具有獨立性
 CCPI 共涵蓋權重各異的三大面向:排放趨勢(Emission Trend)、排放程度(Emission Level)以及氣候政策(Climate Policy),完整指標內容以及權重,請參考圖一。

 排放趨勢上,主要是反映各重要部門排碳量、再生能源發展、減碳責任的履行度等項目的變化趨勢,以呈現該國所推動的政策,是否有助減碳。以甫公佈的CCPI2012為例,其在排放趨勢上,既是以2007年至2009年間的各部門排碳量以及再生能源佔比,對比2002年至2004年間的排碳量以及再生能源佔比。而在排放程度上,則是關注評估年時,各國在單位能源耗用、能源效率、單位能源排碳量等項目之表現。在氣候政策上,其則是採用專家問卷法,其在全球選了200名氣候專家(鑑於獨立性,主要是以來自NGO為主),然後請其就自己該國在國內政策以及國際談判上的表現,進行評分。

 以今年的問卷設計為例,其既要求受訪者分就能源、產業、交通、住宅、森林等項目上,分別提出各三個重要的政策,並就該政策進行評定。而在國際氣候變遷政策上,除要求受訪者就該國在聯合國氣候變化綱要公約的相關會談表現外,亦關注在其他的多邊會議中的氣候變遷議題的參與程度,例如G20等。

圖一、氣候變遷績效指標架構 (點圖放大)

 台灣於2008年時首度被列入排放,名列32名,勝過荷蘭、日本、韓國等。而2009年時總排名則掉入『差(poor)』此等級,落後日韓。而今年度則更落入『極差(very poor)』此層級。而因CCPI為國際上少見定期公佈之政策績效評比指標,故環保署十分關注此評分結果,自2008年起,每年於指標公佈時,均有發布新聞稿說明之。(2,3)其中2009年時排名大幅下滑時,而環保署以『2007年民進黨執政時期的下跌績效,將新政府執政績效拉下所致』為由,且時任政務委員的梁啟源博士提出『政府有義務重新思考核能是否有再發展的必要』等說法(4),被多個環保團體認為其未正視此指標的警示,亦發出新聞稿駁斥之。(5)

 面對今年度排名再度下跌,環保署新聞稿中是提出『溫室氣減量法尚未通過』以及『時間遞延未能將新能源政策納入評分』兩緣由,解釋台灣排名下降,特別是政策表現上大幅下滑的原因。(2)但上述的解釋,卻是對CCPI結果的誤讀。

表一、台灣氣候變遷績效指標排名變化 (點圖放大)


 如圖一所示,排放趨勢與排放程度兩項目的權重高於政策項目。若細部分析此次的評分結果,如表二所示,台灣仍處於倒數的原因,乃是因為在產業排放趨勢、象徵綠色復甦程度的2009年至2010年間的人均排碳量變化以及反應減量責任的目標績效比較(Target Performance Comparison)等項目,均是名列後段班。特別是在權重佔比達到15%的目標績效比較一項上,台灣更是連續兩年名列所有評比國中的倒數第三名。因此若相關主管的檢討,未能聚焦於此三大指標,則無助於台灣未來氣候變遷政策的改進。

表二、台灣近兩年氣候變遷績效指標評比結果 (點圖放大)


台灣該從氣候變遷績效指標學到的五堂課

 氣候變遷績效指標的功能,是在於檢視現行政策不足之處,並提出相對應的改善策略。但倘若相關部會仍以對待永續發展指標的態度,未能將指標衡量結果,回饋至政策設計,則將使台灣的氣候政策,陷入迷航之中。而從當前的CCPI的設計原則以及台灣的評分結果,本文提出以下五點建議。

1. 減量責任的再思考:CCPI中所提出的『目標績效比較』一項上,是基於『共同但有差異的責任』,採用類似『縮減與收斂(Contraction and Convergence)』的方法,在抑制增溫2度的狀況下,估算出各國的減量責任。進而分析若要達到此目標時,各國應遵循的理想減量路徑。其在將該國當前的排放趨勢,與此理想減量路徑相比較,並依兩者之間的落差,作為評分依據。而在此原則下,台灣的減量責任是等同於已開發國家,當前已無排碳量增加的空間。(6)但目前的減量目標以及政策的規劃,在未來五年間,排碳量仍預估會成長。此舉均將使台灣的氣候政策績效,持續於後端班中徘徊。

2. 核電無助減碳:於此評比中,特別考慮核電的的高風險。因此於計算能源部門的排放趨勢之時,是將核電的溫室氣體排放視為與燃煤火力相同。評比單位還指出,唯有以其他低碳能源取代核電,才有助於氣候變遷績效之提昇。由此可知,若核四持續興建,導致台灣電源結構中核電佔比增加之時,將導致未來績效排名持續下滑。

3. 氣候政策不可忽略NGO的支持:CCPI在氣候政策表現的評分方法,是由來自NGO為主氣候專家,就自己該國的政策進行評分。若受訪者是來自政策監督性質的環保團體,當然給自己國家的政策分數,就會比較嚴格。先不論這幾年台灣政策績效值的變動,是否試因受訪者來自主要氣候變遷與能源政策的監督的團體與否而決定。但環保署則應理解到此評分原則背後的意涵,於政策研擬過程中,主動跟NGO溝通,甚至仿效CCPI所進行的問卷設計,進行本土性調查,瞭解NGO界對現行政策的看法。此舉方有助於在政策與法令的博奕過程中,抗衡耗能產業的遊說力量。

4. 掌握綠色復甦契機:此次指標設計中,其強調反應經濟危機亦是各國重新調整其經濟型態,以邁向綠色經濟的契機,所以特別新增了2009年到2010年之間的人均排碳量的變化情形,來凸顯是否真正能達到經濟成長與排碳量的真正脫勾。而根據全球碳計畫(Global Carbon Project)此研究計畫的最新成果,2010年時,全球排碳量較2009年增加5.9%,其中已開發國家增幅為3.4%,而發展中國家則是7.6%。(7)而台灣的增幅則是6.2%,顯見2009年推出「振興經濟擴大公共建設投資計畫」時,未能依據綠色新政的原則進行規劃,已使台灣嚐到苦果。(8)

5. 多邊會議中的氣候議題: CCPI的政策表現調查問卷中,在國際氣候政策一項上,除了UNFCCC的程序以外,亦重視在其他多邊組織的表現。台灣當前雖無法參與UNFCCC,但至少仍可參與APEC、WTO等多邊組織。而在前述多邊經貿組織亦納入氣候變遷議題之時,台灣除應謀求參與機會以外,更應自許為氣候變遷與經貿議題的主導者,方可彌補無法正式參與UNFCCC之不足。而非如2009年APEC會議之時,代表台灣出席的連戰先生,沒有能力也沒有意願參與氣候變遷議題。(9)

 相較於美國仍陷於氣候懷疑論者的扞格,致使政策遲滯不前。台灣在氣候變遷政策的主管機關,應該珍惜台灣民眾的氣候變遷意識,並以此為基礎,提出更健全的政策。且在這個二次衰退的陰影、福島核災、新型態的多邊貿易協定等重要政經事件匯流之時,其亦提供了嶄新的機會之窗(Windows of Opportunity),修正既有台灣氣候政策的不足,找出真正的抗暖化之路。

【註釋】
註1 《 Germanwatch : Climate Change Performance Index 2012》6-Dec-11 Germanwatch (獲許可後,將在此補充2012年台灣資料)
註2《環保署:氣候變遷績效指標(CCPI 2012)發布回應》6-Dec-11 環保署
註3《世界人口突破70億》環保署:氣候變遷績效指標(CCPI 2011)發布回應》7-Dec-10 環保署
註4《台灣減碳大退步 環署:舊資料誤導》16-Dec-09自由時報
註5《自我感覺良好的氣候政策,無助低碳台灣》17-Dec-09 綠色公民行動聯盟、台灣環境行動網等
註6《減碳目標,只是虛幻的承諾?》趙家緯13-Nov-09 低碳生活部落格
註7「 Global Carbon Project : Global Financial Crisis and Carbon Intensity of the Economy
註8《綠領經濟 台灣不可及的夢想?》趙家緯8-May-09 低碳生活部落格
註9《APEC氣候變遷會議 僅台灣吃閉門羹》16-Nov-09自由時報

關於作者
趙家緯,成功大學環境工程學系畢業,現為台灣大學環境工程學研究所博士候選人,參與台大環境系統分析研究室研究工作。研究興趣為生命週期評估、環境政策分析等,並積極參與民間團體於氣候變遷相關政策的討論。

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