2010年12月14日 星期二

坎昆協議評析:後京都過渡時期的解藥或迷幻劑

 表一/坎昆協議內容與國際非政府組織訴求比較。(趙家緯製)
 文/趙家緯(低碳生活部落格志工寫手,綠盟能源與氣候變遷小組召集人)

 西哥時間十二月十一日凌晨六點二十四分,COP16會議落幕。當大會主席艾斯琵娜莎(Patricia Espinosa)以『我知悉您的立場,但若無其他的反對意見,則此文本通過。』(I do note your position, and if there is no other opinion, this text is approved),阻止了玻利維亞代表的持續發言,全場來自各國的協商代表起立鼓掌。然而這個表榜『氣候變遷議題的國際合作新時代』的坎昆協議,是否真能成為後京都過渡時期的解藥?


 表一摘錄了坎昆協議的主要內容,並與國際NGO所提出聯合訴求進行比較。綜合而論,坎昆協議是將無視聯合國正式會談程序所產出的《哥本哈根協定》中所強調的減量目標設定、財務支持機制、調適策略等,在經由期合作行動問題特設工作小組(long-term cooperative action, LCA)
與京都議定書工作小組(Kyoto Protocol, KP)會談程序,納入氣候變化綱要公約的正式框架之下,以作為後續議定書擬定的基礎。
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弭不平缺口的減量承諾
 而若撇開程序上的進展,而著重內容的完整性與實質的減碳與調適的助益,則其較大的邁進,則是在減量目標,對於已開發國家設定了明確的要求:『2020年時,需較1990年減量25%~40%』。於《哥本哈根協定》時,僅提及控制增溫的目標,而非明確的後京都時代各國的『碳額度限制』(Carbon Budget)。而此次坎昆協議中提出減碳目標,與IPCC建議值相符,亦遠比歐盟以及日本先前提出20%為高。而針對發展中國家上,則是要求其依照永續發展的原則下,提出國家最適減量行動(nationally appropriate mitigation actions),已達成2020年時,相較於一切照常(business as usual)情境下之排放量,有顯著的削減。但這樣的承諾,是否足以達到控制增量兩度C以下的效果?

 根據UNEP於COP16開始前發表的『減量缺口』 (The Emissions Gap Report: Are the Copenhagen Accord pledges sufficient to limit global warming to 2 or 1.5°C?) 報告,分析各國依照哥本哈根協定下,提出的減量承諾,與達到增溫不超過2度時的排放量差異程度為何?分析結果顯示,若僅是履行哥本哈根協定中減量承諾,則2020年時,可將全球排放量抑制530億噸,但若需控制增溫不超過兩度,則全球總排放量需抑制在440億噸,既減量差距仍有90億噸。然而若依照此次坎昆協議,已開發國家與開發中國家均調昇其減量承諾,例如歐盟由原本承諾的2020年相較1990年減量20%,提昇至30%時,雖可將排放量進一步抑制到490億噸,但離減量差距仍有高達50億噸,而亦將使全球增溫度數,達到2.5度至3度之間。

綠色氣候基金的隱憂
 綠色氣候基金(Green Climate Fund)的成立,被視為坎昆會談的一大成就。但實際上,因墨西哥總統卡德隆於去年哥本哈根會談時,已積極推動此基金的成立,而『300億』以及『1000億』的量化目標,亦詳述於哥本哈根協定之中,因此若欲正確評價坎昆會談在財務支持上的貢獻,則需細部檢視此氣候基金的應然與實然。

 首先就基金額度上,2020年時達到每年1000億美元的目標,是依據世界銀行2008年所發表的氣候變遷的調適經濟評估(Economics of Adaptation to Climate Chang)而來,該報告的結論指出因應增溫兩度C的世界,則每年的調適成本將達到700億美元至1000億美元。然而如前所示,當現有的減量承諾所帶來的是個增溫3度C的世界,則所需的調適成本將遠不只1000億美元。

 雖然坎昆協議的文本中,明確規範了綠色氣候基金的運作細節,包括委員會的分配比例、各國需於每年五月報告其基金提供狀況以及前三年由世界銀行代管等,但如何要求各會員國符合其基金負擔額度的機制仍是闕如。雖然各國代表於COP16前後的基金提供的承諾, 300億的短程目標是可及的。但其仍有諸多因素,為綠色氣候基金的成功運作,埋下不確定性。

 首先是資金撥款的形式。發展中國家要求綠色氣候基金為在既有的國際援助以外,額外增加的援助,不應該是被視為借款。然歐盟在COP16中,因其協商代表Runge-Metzger在其氣候財務援助進程報告的記者會上,一席氣候援助應該是貸款(loan),而非補助金(grant)的比喻,引發眾怒,逼使其發新聞稿澄清此並非其未來的政策方向。

 另一個因素,則是各國本身的政治因素以及經濟狀況的影響。以美國為例,其目前提出的基金貢獻額度,遠不及其應負擔的國際責任,然而在期中選舉之後,共和黨主掌國會的狀況下,歐巴馬雖有心在下一年度的預算中,提高其對綠色氣候基金提供額度,但在持氣候懷疑論共和黨議員的阻擾下,要能通過實非易事。而歐盟方面,則是在其會員國公共預算緊縮的狀況下,是否能履行其後續的承諾,實待觀察。
 
 而坎昆協議中,因著美日等國的要求,明定將由此基金運作前三年,將由世界銀行負責代管。但諷刺的是,於COP16結束前三天,國際NGO才聯合發起『將世界銀行趕出氣候基金運作』(No role for World Bank in climate finance)的抗議行動,其表示由於世界銀行過往運作狀況中,不符合民主原則,甚至資助罔顧人權與社會衝擊的計畫,對南方國家影響甚劇,因此氣候基金運作,不應該再重蹈覆轍。

 而在其他重要的面項上,諸如防止森林退化以及技術移轉等國際氣候協議基礎議題等,雖均有較明確的結果,但是仍有些核心問題,仍未被解決。如在防止森林退化(REDD+)上,地球之友對於允許REDD+所資助的計畫,可列入碳抵減額度表示不滿。而衛報的資深環境記者John Vidal亦表示REDD的監督機制、與在地民眾的關聯性以及運作過程的潛在的作假與腐敗問題,亦未能在此會談獲得解決。

 於技術移轉上,此次文件中明載將設置氣候技術中心以及網絡(Climate Technology Centre and Network),協助各國鑑別其技術需求,並推動技術合作計畫等,均比當前僅仰賴技術移轉專家小組(Expert Group on Technology Transfer, EGTT)為佳。但是技術移轉的關鍵課題— 智慧財產權,在已開發國家仍以經濟競爭力看待各項減碳與調適技術的狀況下,針對是否能採取國際NGO所建議的基於『保護與分享』(Protect and Share)的精神,建立一新的智財權的管理協定,並未能有明確的進展。

 坎昆協議的出爐,至少將全世界從哥本哈根會談的宿醉中,逐漸甦醒。然而諸如以上分析,在實際上面,仍有許多不足之處,均需從各國國內以及國際的各項政治議程上,施加更多的壓力。方能使此次坎昆會議,不僅只是拯救聯合國的程序,而亦能拯救氣候危機。

關於作者
趙家緯,成功大學環境工程學系畢業,現為台灣大學環境工程學研究所博士候選人,參與台大環境系統分析研究室研究工作。研究興趣為生命週期評估、環境政策分析等,並積極參與民間團體於氣候變遷相關政策的討論。

【參考資料】
1. Climate Action Network International. 2010."Cancun Building Blocks"
2. UNEP. 2010. "The Emissions Gap Report: Are the Copenhagen Accord pledges sufficient to limit global warming to 2 or 1.5°C?"
3. Worldbank. 2008. "Economics of Adaptation to Climate Chang"
4. Gurdian 20101201 "Cancún climate change conference: Row over EU climate loans policy"
5.Reuters 2010 "Pledges of climate aid, vital to U.N. deal"
6. Fast Start Finance
7. Climate Justice Now. 2010. "No role for World Bank in climate finance"
8.REDD-monitor
9. Gurdian 20101213 "Does the Cancún agreement show climate leadership?"


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