2009年5月6日 星期三

美國會政治角力 稀釋全球減碳決心

 文/王茹涵(低碳生活部落格邁向哥本哈根青年志工寫手團)

 2009年4月剛過,對於關心環境的人來說,那是一個忙碌的月份。

 先是月初在德國波昂,召開了本年度第一次的聯合國氣候會議,紛擾間啟動了後京都協議的一連串談判。接著,在全球各地歡慶422地球日的同時,八大工業國(G8)以及其他11個對全球環境與經濟占有重要地位國家的環境部長,在義大利西西里召開三天的G8環境部長會議,針對包括氣候變遷在內的數個重要環境議題進行討論。月底,以美國為首的「主要經濟體能源氣候論壇」(Major Economies Forum on Energy and Climate)也在美國華盛頓首府召開,提供各國領袖在聯合國議場之外,另一個討論氣候政策的場域。
 無庸置疑地,氣候變遷儼然成為2009年國際談判的顯學,然而在這麼多眼花撩亂的會議、活動當中,各國是否真的意識到氣候變遷的威脅,而且願意採取實際行動,以嘗試解決這個堪稱21世紀最嚴重的問題?

氣候談判 進度緩慢
 4月上旬落幕的特設工作小組會議(AWG),主要是為了產生6月份波昂氣候協商的文本,做為年底會議談判的基礎,就這點來看,討論的內容確實是比過去一兩年的進展來的實際一些。然而,由於國際間仍然存在觀望的氣氛,且氣候議題實在太繁雜,因此緩慢的進度仍叫人心急。

 以討論峇里島路線圖 (Bali Roadmap)的長期合作行動之特設工作小組(AWG-LCA) 會議而言,各國就支持減量與調適工作的資金與技術轉移等議題,仍存有許多分歧。

 另就財務資金面來說,京都議定書的架構中並沒有一個常設的資金,提供開發中國家運用,解決氣候相關的減量與調適工作;相較而言,另一個關注臭氧層保護的國際大氣協議《蒙特婁議定書》,對於資金的設置與增資機制就完善的多。因此許多專家認為,在重新設計後京都的遊戲規則時,蒙特婁議定書提供了許多改良上的經驗,而設立穩定的財務機制即為其一。

開發中國家 要求資金與技術
 而在提供資金的方式而言,各國提出了各種不同的建議。一般而言,開發中國家認為已開發國家的政府應負責大部分的資金來源,而已開發國家則傾向私人企業為資金來元大宗。像墨西哥提倡由已開發國家成立 「綠色基金(Green Fund)」、瑞士提議收取每公噸2美金的碳排放稅、挪威提議由拍賣碳權之盈餘提供資金等。由此可見得各國的想法仍無具體共識,而這些提議唯一相同的原則就是,任何供資與增資的方法應該要能反映出一個國家的「歷史排放責任 (historical responsibility)」 以及「共同但有區別的責任(common but differentiated responsibility, CDR)」。

 值得注意的是,在各國協議如何提供資金的同時,國際航空業者也就產業立場提出想法。包括法航、荷航、英航、國泰、維京航空等多家航空業者,與非政府組織「氣候組織(The Climate Group)」也在波昂會議裏,提出針對航空業之溫室氣體排放減量提案(*1)。這項提案主要是對國際間對於航空業進行排放減量的一個因應作法。提案航空業者主張,任何針對航空業者的排放減量限制皆須納入2013年後京都協定的討論,並且主張針對航空業者之任何規範須為全球性,同時設定航空業排放量上限。各家航空業者將依據其使用燃料碳含量繳交排放額度給聯合國,而該額度之拍賣所得將供作開發中國家之調適基金與森林保育基金。如果這項提案被氣候公約採納,那麼氣候資金的來源勢必更多元化。

 而針對技術轉移的部分,開發中國家與已開發國家間仍存有歧見,特別是在於智慧財產權,這對天平兩端的國家其實意義大不相同。對已開發國家來說,具有商業利益的智慧財產權不能無償或低價轉讓,但是對開發中國家來說,這些技術可能是解決問題的關鍵,而抽象的智慧財產權卻是技術轉讓的障礙。

 因此在智慧財產權議題未達共識之前,不論是中國提出的「技術轉移進程」或是開發中國家要求的「共同研發」。都存有落實的障礙,因此智財權也是各國針對技術轉移談判時的核心議題。

美國態度 主導全球談判風向
 在各國商議氣候協定的同時,其實也在觀望美國的態度,畢竟就排放責任與世界經濟的重要性來說,美國的行動實屬關鍵。3月底美國國會議員Henry Waxman 跟 Ed Markley 共同提出一套最新的 「2009美國清潔能源與安全法」草案 (簡稱 ACES Act),其中包含四大部分:清潔能源、能源效率、全球暖化污染之減量及清淨能源經濟的過渡。雖然法案名稱只點出能源,但法案內容同時包含了溫室氣體減量目標與方法,可說是美國最新版本的氣候法案。就減量目標而言,法案規劃以2005為基準年,2010年減少3%,至2020年減少20%,2030年減少42%,2050年長期目標為83%的減量。

 美國國會於4月24日為期一周的聽證會,國會殿堂支持與反對的意見針鋒相對,顯示該法案要順利通過可能要有相當程度的妥協。目前各方針對法案細節提出非常多的修改意見,包括降低再生能源發電的標準、核給電力業者更多排放額度、將2020年減量標準修為6%等,當然也包含許多環保團體主張的取消抵換(offset)制度以確保確實的減量行為(*2)。(目前法案設計美國全國一年的抵換量上限為20億公噸,約為全國排放總量的30%)。

氣候說客 決定人類未來
 來自美國各地的利益團體,無不為了即將成型的氣候法案,卯足全力進行政治遊說。據統計,平均一個國會議員身邊,至少就有四個政治說客,對他推銷自家的氣候政策意見,這是5年前的3倍之多!(*3)大部分的說客目標在於鬆綁法案對於溫室氣體的管制,遊說的利益團體除了以往常見的電力業與製造業等,近年來金融業也對於可能實施的排放交易制度與碳抵換專案計畫有高度興趣,當然還包括環保團體與新興的再生能源業。

 各式各樣團體的高度參與,一方面顯示氣候變遷議題的重要性跟廣泛程度,但也同時因為各方投注在遊說的資金與角力,讓本就爭議的法案愈加複雜。這也令人不禁懷疑,倘若最終法案要迎合這麼多方的利益,是否能產出對於解決氣候問題真正有效的氣候政策呢?對照近日國內工商團體與環保署的協商結果(*4),這樣的疑慮恐怕是放諸中外皆適用的。

【參考資料】
(*1) Reuters 6-Apr-09 “Airline group backs global emissions trading scheme” reported by David Fogarty
(*2) NY Times 24-Apr-09 “Talks intensify in search for House committee win on climate bill”reported by Darren Samuelsohn
(*3) Environment 360 16-Mar-09 “An Army of Lobbyists Readies For Battle on The Climate Bill” by Marianne Lavelle
(*4) 經濟日報 28-Apr-09 “減碳目標 將不入法” 蘇秀慧報導


關於作者
王茹涵,曾在3個國家求學,4個國家定居,獨行12國,足跡遍布18國108個城市。喜愛自然生態,更愛致力追求人與環境的和諧。耶魯大學森林暨環境學院學成後,即回國任職於工研院能環所。茹涵在「邁向哥本哈根青年志工寫手團」裏,主要負責觀察各國因應溫室氣體減量,所採取的各式政策工具。
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