2015年6月24日 星期三

溫管法如何馴化恐龍

圖:氣候行動網的行動之一,是把頑固不減碳的企業
或國家,冠上化石恐龍之名。(出處)

文/謝雯凱 (台達電子文教基金會氣候與能源計畫專員)

    環保團體常以「恐龍」稱呼那些依賴化石燃料的耗能大戶,或是拒絕積極減碳的國家,嘲諷他們食古不化,思維與作法都還停留在遠古時代。

    的確是這樣沒錯,電腦技術都進步到上雲端了,從手機、家電到汽車,每年新款的消費性耗能產品能源效率都不斷進步,但很多恐龍界人士一聽到溫室氣體管制、減碳目標、提高能源效率標準、能源稅,都感到驚愕萬分,他們會憂心忡忡地告訴媒體說:「廠商成本難以負荷」、「政府要減稅因應」,不然「廠商只好外移到中國大陸去了!」好像沒有恐龍,台灣就不能成為人民安居樂業的樂園。最後我們只好繼續豢養這些恐龍,賠上環境成本與地球資源,以及後世的生存風險。

    立法院在今年6月15日三讀通過《溫室氣體減量及管理法》,簡稱為《溫管法》或《溫減法》,是我國第一部針對溫室氣體排放源進行管理的法案,在國會躺了將近十年才出爐。可惜的是,它畢竟不是一套「屠龍」法,充其量只是一部「馴龍」法案,目的是馴化這些排碳恐龍,而非讓牠們淘汰。

    過去,由於溫管法遲遲未過,環保署便以補充公告的方式,讓六種溫室氣體納入《空氣汙染防制法》的管理。幾年下來,其實排碳大戶已經配合環保署的規定,進行溫室氣體排放的登錄申報,與盤查上;環保署也與政府各部門合作,製作出國家排放清冊,盤點了各種主要的排放來源與減量策略;甚至在溫減法通過之前,鼓勵企業可提出「先期專案」的方式,主動率先落實減碳,以獲得未來的排碳額度抵減空間。所有這些溫室氣體相關的政策努力,與已經依據空汙法訂立的子法,都將會正式轉移到溫管法底下。接下來,環保署還必須在未來兩年趕緊將實施細則補足。


    那麼,《溫室氣體管理法》該如何馴化恐龍呢?

一、 減碳目標

    《溫管法》明文訂立了減碳目標:民國139年(2050年)溫室氣體排放量降為民國94年(2005年)的百分之五十以下。

    訂立這個目標並不容易,產業界一直不願意擺入目標,主要擔心箝制產業的發展,而政府經濟部門也這樣想。環保團體希望將目標入法,一來是宣示決心,二來是讓執行時可依循目標,訂定更為具體的階段策略。拉鋸多年後,雙方各退一步,訂了一個長程目標,妥協意義遠大於實質意義,然而 35 年之後的目標確實太過於遙遠,等於給了行政怠惰的藉口。

    這項目標不是不變的,溫管法中說明,將會參酌聯合國氣候變化綱要公約組織與相關協議、國內情勢變化,適時調整該目標....並定期檢討之。聯合國氣候會議將在今年年底訂立接替京都議定書的新協議,希望各國必須自己有清楚的目標、政策細節,屆時台灣勢必要依照新協議的規定,而修正我們的目標時程。    

二、各層級的推動方案    
 
    溫管法同時規範溫室氣體減量與氣候變遷衝擊的調適,但以前者為主。

    政府機關有權責研訂與檢討溫室氣體減量、氣候變遷調適之分工、整合、推動及成果彙整相關事宜,其中最重要的是擬定「國家因應氣候變遷行動綱領」與「溫室氣體減量推動方案」;而各部門應該各自提出「溫室氣體管制行動方案」,並包括該部門管制目標、期程與具經濟誘因之措施。各部門的管制目標以五年為一個階段,目標與管制方式的準則應邀集學者專家與民間團體組成諮詢委員會訂定,並且經召開公聽會程序,才送到行政院核定。因此,這其中還有民間參與的機會,而執行期間也會由政府進行研考,確保這些項目確實被執行。
 

重點項目
內容
減碳目標
2050年排放量減到2005年的50%以下。
政府行動
政府提出「國家因應氣候變遷行動綱領」與「溫室氣體減量推動方案」;
各部會分別提出「溫室氣體管制行動方案」
地方政府提出執行方案。
排放監控
政府調查排放、統計,並定期建立國家排放清冊。
總量管制
排放源必須盤查,並申報登錄、將經查驗機構查證。
分別以免費、有償配售獲得排放的核配額度。可抵換。
可因為「效率改善」等多項作為,獲得額度獎勵。
碳排放
核配額度可交易,規定尚待制定,國內交易優先。
管理基金
環保署將設立溫室氣體管理基金


     有關機關還必須進行氣候變遷衝擊評估、定期統計全國排放量,建立國家溫室氣體排放清冊,並每三年編撰溫室氣體國家報告,經行政院核定後對外公開。各地方政府也應該訂修溫室氣體管制執行方案。

三、排放源自主登錄

    由環保署公告的排放源 (溫室氣體排放大戶),需要每年盤查排放量,並申報登錄在國家溫室氣體登錄平台上,這些資料須由查驗機構查證。登錄不實者,情節重大者,最重可要求其停止操作、停工或停業。

     目前環保署已有法令,逐步要求排放源來登錄,描繪出產業與公務機關中溫室氣體排放的輪廓與趨勢,未來才能對症下藥,規劃切實有效的減量政策。

四、總量管制與碳交易
 
    溫管法中, 有很大的篇幅在談「總量管制」與「交易制度」,其實中間包含了排放量盤查、查證、登錄制度,建立核配額、抵換、配售及交易制度。身為排放大戶的事業體,可能以無償,拍賣或配售的方式,取得一定期間內的排碳核配額度,一旦排放超過核配的額度,就必須去購買這些排碳權,這將會產生一種市場機制,去驅動廠商積極減少溫室氣體排放。

    核配與交易牽涉到許多公平性的問題,料想會引發諸多爭議,例如,某些排碳大戶一開始就獲得免費的額度,公平嗎?這問題不只出現在台灣,在國外的溫室氣體管制法規中也是備受爭議。因此立委們在法案中置入許多防弊措施,包括,排放源關廠、歇業或解散時,核配額不得轉讓;新設的大規模事業,也應該採行最佳的可行技術,從一開始就減少溫室氣體排放的機會。此外,無償核配的部分將會逐步改為有償配售。

    整套總量管制、核配的原則與交易的時程等等,都有待環保署另外商定,真正推行的時間還不一定。尤其是「國際合作減量機制推動」,在台灣非屬於聯合國一員的政治現實下,合作方式還需要審慎討論。

五、排放效能標準

    除了總量管制外,溫管法還提出一個更為積極的政策工具─「排放效能標準」,內文規定,環保署「為獎勵公告之排放源,在被納入總量管制前進行溫室氣體減量,得針對排防源訂定效能標準。」

    跟《能源管理法》提出耗能產業的「能源效率標準」類似,溫管法規定,環保署須會同中央目的主管機關 (通常是經濟部) ,針對排放源的設施、產品或其他單位用料、產出、消耗的溫室氣體排放量訂立「效能標準」。

    效能標準如果用的好,是可以直接管制排放源,敦促它們採用最好的污染控制技術,例如環保署就分別針對交通工具、固定污染源 (如工廠) 、電力設施的空氣汙染物排放標準。將來溫室氣體的排放標準也會逐一討論與訂定,但問題在於,該怎麼用。

    仔細看溫管法的用詞,規定了獎勵目的,並且是在「總量管制」之前實施,那麼,總量管制之後呢?看來環保署還有好多作業要做。

六、其他

    溫管法中規定,環保署應成立「溫室氣體管理基金」,專門提供溫室氣體減量及氣候變遷調適之用。

    此外,眾所矚目的碳稅,僅在第五條「被提及」,這是由於,碳稅將會另外規定在《能源稅法》中,而不會是在溫管法底下的子法。數年前行政院已擬定《能源稅條例》草案,卻幾番因政治顧慮未送交立院審議,短期內通過法律的機會渺茫。


結語

    溫管法通過之後,參與的立委一一上台發言。其中田秋堇委員語重心長的表示,還有許多細節需要訂立子法,讓溫管法的執行更加完整。她說,「守護台灣、守護大家賴以為生的地球,本來就是一場沒有止境的戰鬥。」意味著後頭還有很多仗要打,碳稅、電業法修訂等等,委員們的待辦事項應該還有一長串。

    我不禁想起「聽說桐島退社了」電影裡頭,高中生喊出的經典台詞─「戰鬥吧,這才是我們的世界,因為我們不得不在這個世界活下去!」等到 2050年目標年,高中生們都超過五十歲了,他們應該都忙著應付氣候變遷帶來的衝擊,可能沒有時間檢視台灣有沒有將排碳量減到一半以下吧!

【延伸閱讀】
溫室氣體減量及管理法》 三讀版本 (正確條文以總統公告為準)
溫減法上路 逐條解析看能源轉型未來》環境資訊電子報
"溫減法"三讀 2050年溫室氣體減半》公視新聞
《溫減法》三讀 廠商違法可勒令停業  自由電子報

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