問永續轉型為何物？（下）從德、英案例，看轉型的多種路徑

"永續轉型不是靠政府單一政策就能完成，各方政治角力與傳統勢力的糾纏，會一路影響、甚至牽動轉型路徑變化。除了督促政府和企業改變，培養公民社會和環境運動團體的實力，也是促成永續轉型的方式之一。"

被視為世界標竿的德國能源轉型經驗，源自其深厚的環境運動歷史與民間驅動力量。（高宜凡攝）

文／賴慧玲（荷蘭鹿特丹伊拉斯姆斯大學博士班）

  
　上一篇我們從「多層次視角」(Multi-level perspective, 簡稱MLP) 看轉型的機制，認為轉型是社會--科技「體制」、「場景」和「利基」三個層次多重互動下發生的體制轉移。當然，現實生活不像MLP雛型這麼單純，如利基創新的發展速度不一，場景可能發生驟然巨變或小規模慢慢累積轉變，而既有體制在面對場景的壓力和利基的挑戰時，能運用的資源和應對的方式也不盡相同。

　因此，轉型的樣態不只一種，轉型路徑也可能中途轉換或微調。如Geels等學者指出德國自1990～2014年發生的電力轉型過程，大致符合「替代型轉型路徑」(substitutional pathway) ，就是利基創新在體制外發展到一個程度後，取代既有的社會-科技體制。但隨著制度調整程度的變化，不同時期的轉型走向仍有差異。接下來就以該文描述的德國和英國電力轉型過程，說明轉型路徑的變化和差異。 
（註：Geels 和 Schot依三個層次互動時間點和性質將轉型路徑分成四種：(1)替代型轉型路徑 (substitutional pathway)：利基科技在體制外發展到一個程度後，取代既有社會-科技體制。容易發生在場景大規模變化，體制遊戲規則改變時 (如政權交替)。常牽涉到新進場行動者 (新廠商、民眾、不同層級政府) 和既有勢力直接競爭；(2)改革型轉型路徑 (transformation pathway)：既有勢力面對外界壓力和新科技挑戰調整方向，如化石燃料公司開始研發再生能源，讓兩者並行或逐步汰舊換新。常發生在場景變化溫和，利基科技未成熟時；(3)重整型轉型路徑 (reconfiguration pathway)：當利基創新和既有體制結合，改變整個系統結構。如智慧型電錶被「附加」(add-on)到辦公大樓和家戶電力系統，遭遇現行電網設施和人工抄表制度阻礙。若藉此升級為智慧電網，不但改變能源輸配系統基礎建設和運作，還能強化「時間電價」等政策工具執行力。過程可能遭遇新進者和既有勢力衝突；(4)去結盟和再結盟路徑 (de-alignment and re-alignment pathway)：既有體制遭遇突然且大規模的外力衝擊 (如戰爭)而崩解，利基創新趁勢而起，勝者形成新陣營補上體制真空。過程中可能有長期不穩定狀態。）


社會趨勢＋制度變革，促成德國能源革命

　德國電力體制原由9個垂直整合的公營企業分區把持，電力來源也以化石燃料和核能為大宗。在轉型第一階段 (1990～1998年)無心插柳通過「電力收購制度」 (feed-in-tariff,  簡稱FIT)，有效保護新能源科技不受既有體制壓迫，加上環境和反核運動推波助瀾，使陸域風機和太陽能等再生能源蓬勃發展。

　到了第二階段 (1998～2009年)，社民黨和綠黨共組的「紅綠聯盟」政府進一步改變遊戲規則，包括1998年的電業自由化改革、2000年推出大膽的《再生能源法》(Erneuerbare Energien Gesetz,  簡稱EEG)、2002年確定核能退場時間，並將主管機關從經濟部轉移至對再生能源更友善的環境部。
    
　制度上一系列的「開展和變革」(stretch-and-transform)，意味德國政府和電力企業的關係產生變化，並鼓勵更多人進場。許多公民、農民、公部門、開發商，受到誘因驅使紛紛投入風能、生質能、和太陽能。德國太陽能產業銷售額便一路從2000年的2億歐元左右，暴增到2008年的70億歐元。也為替代型轉型路徑打下堅實的基礎。

　不過，傳統能源陣營並未束手就範。1990年代，電力公營企業針對政府電力收購制度展開許多興訟和遊說活動，但受環境運動和再生能源產業的制衡，在2001年遭歐洲法院判決敗訴。到了第二階段，傳統能源陣營在電業自由化及反托拉斯法限制下，開始往歐洲和全球市場擴張。在國內持續以再生能源成本高又不穩定、及EEG扭曲市場機制、且不利國際競爭力等論述，試圖扭轉頹勢。

　終於在第三階段 (2009～2014年)，他們說服了新上任的中間偏右聯合政府採用，開始限縮EEG對再生能源的支持，並要求綠能科技適應既有體制的市場規則。儘管此時傳統大型電力公司經營上亦遭遇金融海嘯、再生能源擴張、社會要求廢核等挑戰，但電力制度的調整幅度已較前期限縮，使德國電力系統的替代型轉型路徑走上較保守的「適應和確認」(fit-and-confirm) 方向。

　目前德國在能源轉型上的成就，特別是「公民能源」(civic energy) 的蓬勃發展，成為許多國家欣羨對象。依多層次視角觀點，這和德國的「社會--科技場景」息息相關，包括旺盛且組織良好的公民社會、習慣與各方協商的「協調式市場經濟」(coordinative market economy)風格、強而有力的環境運動傳統、與實力堅強的製造業部門。
（註：據統計，2012年德國近半數再生能源來自上千家民間合作社、個人和農夫所有，僅5%來自四大能源公司。）

菁英政治＋自由市場，英國路徑截然不同

　而同一時期，另一歐洲強權英國，卻走上由既有大型能源業者逐步調整電力部門的「改革型轉型路徑」 (transformative pathway)。Geels 等學者認為，這是因英國的深層社會--科技場景，和德國有著決定性差異，如緊密的菁英政治小圈圈、以自由市場為依歸的經濟模式、較分歧的公民社會 (能源部門方面)、及相對較弱的環境主義傳統。

傳統菁英政治主導下的英國，走的是和德國截然不同的能源轉型路徑。
(Source:遠見雜誌 攝影 / 蘇義傑)

　在第一階段 (1990-2002)，英國的電力自由化和私有化使六大能源公司把持電力系統。同時對自由市場的推崇，使英國解編能源部，將能源政策的制定轉移到「貿易產業部」 (Department of Trade and Industry)。為扶植核能，1990年政府推出「非化石燃料能源購買義務」(Non-Fossil Fuel Obligation, 簡稱NFFO) ，要求電力公司購買一定比例的核能發電，雖促成再生能源的意外發展，但競標規則有利大型業者，不利新興小型電力公司和公民競逐。 比方2004年，全英多達98%的風力發電都掌握在大公司手上，僅1.5%裝置容量來自農民或能源合作社。而大型業者的削價競標，也讓許多得標的再生能源計畫不符經濟效益，僅30% 被確實執行。 

　到了第二階段 (2002-2008)，隨著民眾氣候變遷意識升高，工黨政府在 2003年和2007年通過兩個能源白皮書。2002年通過「再生能源義務」法案 (Renewables Obligation，簡稱RO)，要求電力公司透過購買「再生能源義務許可證」（Renewable Obligation  Certificates）等方式達到一定的再生能源比例。但RO高度仰賴市場機制，讓電力公司傾向選擇便宜、大型的成熟再生能源科技 (如陸域風機和垃圾掩埋沼氣)，而非支持新科技研發。加上許多陸域風機業者開發時漠視利害關係人權益，也加深大眾對風力發電的負面印象。

　第三階段 (2008-2014) 初期，英國政府推出一系列積極政策和制度變革，包括通過氣候變遷法案、建立「能源和氣候變遷部」 (Department of Energy and Climate Change)、和獨立的「氣候變遷委員會」(Climate Change Committee，簡稱CCC)、並修改RO，強化了大型電力公司對再生能源的投入。不過該政策力道也受金融海嘯和民眾氣候意識衰退的挑戰，保守黨政府2010年上台後，雖不情願地通過了電力收購制度，但未致力推動再生能源電力的長期目標。

　在此時期，傳統能源各有消長。核能雖因環境運動意見紛歧未遭到太大挑戰，卻因新電廠的成本效益不彰等經濟因素而進展遲緩。燃煤電廠雖有淨煤技術的研發和補助，但無明顯擴張，部分既有電廠也在政策引導下退場，或轉用生質能為燃料。天然氣則隨美國油頁岩革命崛起。政府不顧CCC警告和愈加升溫的社會衝突，以創造就業和維持電價低廉為名，加碼投入天然氣電廠的發展。整體而言，在大型企業和政策制定者的合作下，大型再生能源計畫 (包括離岸風力) 快速擴展，但由上而下的政策風格也引發許多爭議，特別在陸域風機和工業化生產的進口生質燃料方面，讓英國的低碳轉型之路增添變數。

轉型路徑不能複製貼上，也非命定 

　雖然社會--科技場景和轉型路徑難以複製，但Geels和Schot提醒，社會--科技場景本身並不會「決定」轉型會不會發生、或怎麼發生，而是提供「趨力的深層結構成分」(deep-structural ingredients of forces)，讓某些行為更容易發生。

　例如，荷蘭校園和社會很尊重大學生的自主嘗試，並提供各種資源資助創新和實驗永續點子，加上蓬勃多元的產業發展及跨國人才與資訊流通，讓荷蘭在青年人才的培育和發展上，展現出台灣難以想像的活力和實力。但這不表示國情不同的台灣，就沒辦法培養永續創新的青年人才，只是青年們因大環境較不友善，創新挑戰較高，因循現狀的成本較低。因此要讓青年積極創新，光靠口號式或零星獎勵活動，並無法突破深層社會結構的限制。

　同樣的，永續轉型過程不是靠政府單一政策就能完成。各方政治角力與傳統勢力的糾纏，會一路影響、甚至牽動轉型路徑變化。所以，除了督促政府和企業改變，培養公民社會和環境運動團體的實力，也是促成永續轉型的方式之一。

　總結來說，永續轉型研究社群發展至今只約20個年頭，儘管不同學者對經濟制度的變革程度、跨部門之間的互動影響、及政府、企業和公民社會在轉型過程扮演的角色等議題，仍在不斷辯論和修正。但對此刻大步邁向永續轉型目標的台灣來說，多了解永續轉型研究的成果和洞見，或許能幫我們釐清迷思和盲點，走出自己的轉型之路。

【參考資料】

• Geels, F.W. and J. Schot (2007) 'Typology of Sociotechnical Transition Pathways', Research Policy 36: 399-417.
• Geels, F.W., F. Kern, G. Fuchs, N. Hinderer, G. Kungl, J. Mylan, M. Neukirch, and S. Wassermann (2016) 'The Enactment of Socio-technical Transition Pathways: A Reformulated Typology and A Comparative Multi-level Analysis of the German and UK Low-carbon Electricity Transitions (1990-2014) ', Research Policy 45: 896-913. 
• van den Bergh, J.C.J.M., B. Truffer and G. Kallis (2011) 'Environmental Innovation and Societal Transitions: Introduction and Overview', Environmental Innovation and Societal Transitions 1: 1-23.

【作者簡介】 

賴慧玲，2009 年參加環境資訊協會於大安社大舉辦的公民記者課程，開啟了環境的視野和觸角。喜歡走進議題現場觀察，偶爾寫寫公民報導，更常默默加入運動行列。因有感於自身知識和能力的不足，決定花光所有積蓄 (其實也不多) 赴英唸書。自倫敦大學學院環境、科學與社會碩士班畢業後，曾於中外對話實習。目前在荷蘭鹿特丹伊拉斯姆斯大學學習當一個研究者。

【延伸閱讀】
《問永續轉型為何物？（上）一次搞懂永續、永續發展、永續轉型》 賴慧玲   2017/1/19
《問永續轉型為何物？（中）透視永續轉型的三種層次》 賴慧玲    2017/1/23
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