2018年6月22日 星期五

書摘《轉給你看》:《電業法》及其配套法案中永續能源目標落實的探討

"以2016年家用一度電2.62元論,即便每次都增至最高的3%,五年10次漲價也不過30%左右漲幅,每度電價可能不到4元,不易造成有效的節能減碳效果,也不利再生能源和提升效率相關綠色產業的興起。" 
(拍攝:高宜凡)
文/劉書彬(東吳大學政治學系教授暨臺大風險社會與政策研究中心研究員)
聯合國2015年9月採納「2030議程」(2030 Agenda)永續發展目標(Sustainable Development Goals,簡稱SDGs),做為未來15年世界轉型目標,其中第七項能源目標解構其意涵可發現四點:

  1. 可支付得起:含有費率合理、公平付費、親近使用的意涵,屬於社會層面,
  2. 可靠:供應穩定、電網分布安全、與適當的備用容量,屬於經濟性質,
  3. 永續:達到低碳、非核、使用再生能源、減少能源消耗和提高能源效率,
  4. 現代:尋求電力產業在「產輸配售」程序反映民主參與,有「能源民主」意涵。

 臺灣2017年1月16日《電業法》修訂後,配套法案如火如荼修訂中。過去電業與相關能源法規以國營事業壟斷的集中式發輸配售為結構,然面臨氣候變遷、能源匱乏、公民參與政策的挑戰,如何透過《電業法》相關法案修訂達到現階段立法目標,並在原先的穩定供應(可靠)、電價具競爭性(支付得起)之外,達到綠能(永續)、節能(永續)、能源民主(程序民主),是《電業法》應該處理的議題。
 國際能源總署(IEA)2017年「關鍵世界能源統計」(IEA/OECD Key World Energy Statistics 2017)報告,指出臺灣2016年進口的碳產品總重達66百萬公噸(Mt),是世界第五大進口國,僅次於中國(247Mt)、印度(199Mt)、日本(189Mt)與南韓(134Mt)。該署2016年報告同樣顯示:我國2014年能源使用CO2排放總量為249.66百萬公噸,占全球0.77%、排名第21位;人均排放量則為10.68公噸、排名第19位。

 上圖顯示2001~16年,我國人均GDP和能源消耗量成正比,2016年能源結構中,化石能源接近92%,意味十幾年的經濟成長,以大量消耗化石性能源為代價,屬「褐色經濟」。要減碳須從節能、提升能源效率開始;其次要減少化石性能源的消耗。
節電減碳
 能源局2017年6月揭示:能源轉型為新政府能源政策目標,將達成(1)潔淨能源發電結構、(2)非核家園願景。欣見「推動節能極大化,提升能源使用效率,抑低電力需求成長」為除了「穩定開源」外的重點措施。對於節能,能源局制定了:技術研發、示範應用、獎勵補助、產業推動、能源查核與輔導、教育宣導與政策支援、強制性規範與標準等七大措施。
 可惜,最有效的「強制性規範」列於最後順序,顯示政府節能決心不足。強制措施只有耗能大戶(用電容量>800kW)依「能源管理法」第九條訂定節能目標及執行計畫,應於2015~19年節電1%以上。2017年11月行政院賴清德院長提出「新節電運動方案」,預計2018年節電22.58億度,約占2016年總發購電量(2257.91億度)1%。因缺電解決方案而被凸顯,美其名為新;實是舊瓶裝新酒。

電力排碳係數
 為符合全球氣候變遷規範,我國2015年7月「溫室氣體減量及管理法」(簡稱溫減法)第4條明訂:2050年排放量達到基準年(2005年)的50%以下。電力減碳規定在「溫室氣體階段管制目標及管制方式作業準則」第4條第2項,以「電力排放係數」階段目標和公用事業減碳責任作為管理機制。新《電業法》第28條也有相關規定:電力排碳係數由電業管制機關依國家能源及減碳政策制定,並定期公告。
 依能源局公佈之2016年度電力排放係數:每度電約排放0.529公斤CO2估算。台電必須再增加再生能源,或以天然氣替代石油或燃煤,長期下來就可減碳,並在發電結構達到比現在更低碳。據2017年9月公告的「電力排碳係數管理辦法草案」第二條,這規範是要求電業後端的公用售電業,因其遠比位在產業前端的電力生產業更能感受無法達成每年自行規劃預估值的壓力,且於每期程第五年經第三方公正單位驗證,若仍未達期限目標,將面臨150~1500萬罰鍰,且須限期改善。
 檢視每五年期程開始前一年公告的「電力排碳係數基準」設定降幅,就能看出政府推動低碳能源轉型的決心。根據草案第9條:「公用售電業銷售電能之年度電力排碳係數不得超過前一期之公告基準」。檢視我國2005~16年電力排碳係數,發現11年來的排放係數僅降為基準年的94.6%,整體降幅只有5.4%,平均一年不到0.5%。今後能否有效達成溫減法目標,大有疑問。

公用電價費率
 根據國際能源總署資料,2016年我國「住宅」電價為全球第二低,「工業」電價則為全球第七低。在進口能源達98%,其中5成是發電所需時,照理講:臺灣的電價應該不低,原因值得探究。
主要是國營的台電配合政令(如電價凍漲、政策補貼、公共設施、離島和偏遠地區的優惠電價),然而,台電還負責再生能源躉購(FIT)、擴大天然氣使用、核電停建賠償等事,經營難以反映真實成本,曾出現2013年底累積虧損超過2151億元的窘況。下表分析臺灣電價結構,以2015年住宅電價為例:生產成本將燃料和利息折舊費計入後,比例達到電價成本的75%。然在「外部成本」(external cost)的規費和稅捐等項目,僅占1%。換言之:臺灣支付的電價很少考慮外部成本。
 可是,各類能源發電均有外部成本,以化石燃料最高。根據國際貨幣基金(IMF)報告,若將空污、氣候變遷、塞車等外部成本納入,臺灣2015年對化石燃料補貼將達到316億美元(約臺幣1.1兆元)。在該年火力發電比達83%,剛好可用來描述使用化石性能源所涉及的環境成本,同樣反映只重視經濟成長的狹隘短視,忽略更多巨大、且不易平復的損失。


 輸配電業在穩定供電項目的績效指標是:輸配系統停電時間、停電次數的設計,搭配售電業的備用供電容量與需量競價容量。節電減碳指標上,輸配電業和售電業的節電效率應呈現創新價值,帶動產業轉型;也應配合再生能源發展所需之投資項目,並建立「智慧電表」普及率,對前述建議,能源局皆以「智慧電網及電表之安裝係由輸配電業負責,行政院另有管考機制,故未納入電價公式處理,以免疊床架屋。」不過,智慧電網和智慧電表雖屬輸配電業務,卻是重要的綠色工業項目,能有效結合我國強項的資訊業,需要國家重點培植。不管是國家補貼或民眾部分自付,都需要籌畫好財源,才能有效促進再生能源發展、節能以及產業發展。
 此次的公用電價調整機制,規定每年檢討兩次,由費率審議委員會依電業經營績效核定合理利潤,預計上限為3~5%。然以2016年家用一度電2.6159元論,即便每次都增至最高的3%,五年10次漲價也不過30%左右漲幅,每度電價可能不到4元,不易造成有效的節能減碳效果,也不利再生能源和提升效率相關綠色產業的興起。
供應可靠電力
 作為促進經濟成長的重要工具,電力須具備供應安全,從生產、輸送、分配、銷售、各種管線維修和服務,中間環節發生問題,消費端就會缺電。德國2015年時所有居民和廠商於該年的停電狀況僅有12分鐘,相較同屬先進國家的義大利(同年停電41分鐘)、法國(50分鐘)、英國(53分鐘)、美國(114分鐘)、加拿大(306分鐘),顯示德國的電力供應安全達到高點。德國的能源安全規劃分成四部份:

  1. 生產:依法定年限內所有已規劃、興建、或將退役的電廠,所含括的所有裝置容量來計算,
  2. 傳輸:除基本管網傳輸容量、可靠度,需由政府規範,平常的保養維修,所有權人應該負責;再生能源基於「即發即用」特性,能否高度運用和當地輸送管網、儲存技術、「影子電廠」(Schattenkraftwerke,指水力、天然氣、儲能等備援系統)等能力有關。若涉及興建電網所經地區如:地方政府和當地居民的參與,需有法律規範指引。
  3. 系統穩定度:重視電力生產和負載之間的平衡,減少傳輸瓶頸和過度負載。需針對尖峰需求和供應做平衡管理。面對駭客破壞,資料傳輸系統也應做好防護。
  4. 可用燃料:包括各類進口合約及到期因素。只要臺灣還依賴化石能源當燃料,絕對會遇到進口價格、品質與合約持續性等問題。
 下表為 《電業法》中有關供電安全條文,然各界討論仍集中「備用容量」。據能源局2017年7月公告的「備用供電容量辦法」草案,將「容量義務和緊急供電責任」由原先唯一電業(台電),透過「容量義務機制」規範轉至電業自由化後的「售電業」,和容量提供者簽約,保證在緊急時配合調度,以五年為期要求履行。



能否達成SDG目標?
 臺灣《電業法》相關配套法令修訂能否達成聯合國永續發展目標?
 就永續目標而言,臺灣仍處查核輔導、獎勵自願節電階段,缺少具強力誘因的技術與市場導向措施,也未採取強制規範(如能源稅)。節能部分,應從整體能源結構出發。2017年11月行政院長賴清德公告解決缺電方案,雖列舉包括工業、住、商、政府四方面的節能,但缺乏對交通系統、建材耗能的整體節能,應依國家中長期節能目標,逐年設定不同產業的節能路徑與個別目標,且目前最長節電目標只到2019年,成為政府節能決心不足的論據。
 電力減碳部分,將符合「電力排放係數」基準值義務放在售電業,固然抓住售電業更能感受市場要求的方向,但基準值如何設定?有無配合溫減法目標?還待驗證。2017年11月「第一期階段管制目標(草案)」出爐,於2020年比2005年減碳2%、依序達到2025年10%、2030年20%的目標,減量責任由能源、製造、運輸、住商、農業及環境部門共同承擔,並要務實訂定各部門目標分配以求共同減量。
 2017年「公用售電業電價費率計算公式」核定電業利潤的經營績效項目上相較於過去較為透明,將「反映各類用戶電價成本」「擴大時段電價差」「節能減碳」「抑低尖峰用量」「照顧民生」「大類用戶定價原則」列入,有助檢視公用電價是否真能落實該對應目標。不過,當占最大比例的電價生產成本還未加入外部成本時,未來電價是否配合兩大永續能源目標(低碳永續、供應安全),不免是個疑問。
 《電業法》將供應穩定義務責任擴大至發輸配售電業及負責研發的電力試驗研究所,配套是「備用供電容量」的設置義務,同樣交給售電業和與其簽約的發電業。德國較全面且細緻的供電安全措施值得觀摩。原先《電業法》配套法令對供電安全的維護並不夠,因15%「備用容量率」和10%「備載容量率」或更高標準的達成,若無輸配電業設施的配合,乃至於系統安全維護,無法擔保不會發生停電或缺電。
 可喜的是:行政院賴院長2017年11對缺電問題提出「多元創能增加供給」方案,已加入「加強機組平常維護」;另在「靈活調度智慧儲能」方案亦加入了加強需求面管理及智慧電表設置。這些解決之道指出盤點現有資源,並留意到降低電力需求必要性,乃是正確的解決之道。
(本文摘錄自臺大風險社會研究中心《轉給你看》
(主編: 周桂田、張國暉,出版社:秀威資訊,出版日期:2018/04/15)
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