2016年1月12日 星期二

【巴黎氣候協議】 從京都到巴黎

《巴黎協議》的主旨,是要讓全球平均升溫控制在2℃以內,並可進一步努力,控制在1.5℃之內。這次不分已開發或開發中國家,全都需要盡力減碳,但需「以公平為基礎,並體現共同但以區別的責任與自己能力的原則下,同時根據不同國情」。
《巴黎協議》敲定的歡呼時刻。(Source: UNFCCC's Flickr)

文/謝雯凱 (台達電子文教基金會氣候與能源計畫專員)

    全球有好幾個環境公約,包括保護生態棲地的《生物多樣性公約》、抑制臭氧層破壞的《蒙特婁議定書》、限制持久性有機污染物使用的《斯德哥爾摩公約》、管制有害廢棄物越境轉移的《巴塞爾公約》等,其特色都是由聯合國領軍,各國政府針對某一環境困境商議出攜手解決的方案,並設立常設秘書處管控執行狀況與處理行政運作。

    當前最吸引眾人目光的環境公約,無非是《氣候變遷綱要公約》與《京都議定書》(Kyoto Protocol),這倒不是因為氣候變遷議題是人類所面臨最迫切的問題 ─ 其他環境問題同樣有燃眉之急,而是碳排放攸關能源使用與資源耗用的課題,勢將衝擊經濟發展,以及相關的人權、世代正義,更牽扯到貧富國家的責任分攤與資金需求。

    隨著氣候變遷議題逐漸受到重視,聯合國會員國在1992年首屆地球高峰會前夕,通過《氣候變遷綱要公約》,但因沒有具體的減碳作法,也沒有約束力,於是締約國成員在爾後討論出《京都議定書》,深化減緩氣候變遷的行動力道。《京都議定書》以「共同但有區別的責任」原則 (Common but Differentiated Responsibility),將全球分為已開發國家與開發中國家兩個陣營,前者被要求必須為了過往排放到大氣中的溫室氣體,而擔負歷史責任,他們必須設立自身目標,積極減少溫室氣體排放;議定書同時設計數種機制提供締約國到其他國家執行減碳行為,來計入自己的減碳成果中,其中包括大家常聽到的「碳交易」。除了減碳,《京都議定書》也注意到面臨已然發生的氣候災難威脅,所應當擁有的調適作為。

    《京都議定書》於1997年通過,直到 2005年簽署國家才到達門檻而生效。它確實達到某種程度的約束力,特別是強化了主要國家的能源與氣候政策,刺激再生能源的成長與國際合作。然而,全世界溫室氣體排放量數一數二的美國,因國內政治立場關係而未簽署,且中國、印度這兩個碳排放量極大的國家並未受到約束,讓《京都議定書》的實質約束力大打折扣,加上議定書到期,使得締約國這幾年積極討論接替的新條約,這就是《巴黎協議》(Paris Agreement)於2015年底通過的背景。

   《巴黎協議》的主旨,是要讓全球平均升溫控制在2℃以內,並可進一步努力,控制在1.5℃之內。這次不分已開發或開發中國家,全都需要盡力減碳,但需「以公平為基礎,並體現共同但以區別的責任與自己能力的原則下,同時根據不同國情」。每個國家必須向氣候變遷公約秘書處提供「國家自主貢獻」(Nationally Determined Contributions, NDC ),這份文件被視為各國的減碳承諾,基本上載明各國的積極減碳作法,清楚列出減量目標,並切實估算排碳量與預期減碳量。這份文件每五年更新一次,而且目標與作為只能更進步,不能退縮。

    巴黎氣候大會前夕,聯合國已經蒐集各國預先繳交的 NDC,彙整之後發現,依照各國提交的減碳承諾,全球仍將增溫2.7℃。但這不意味著失敗,而是共同挑戰的開始。各國將會在2016年第一次巴黎協議會議時,一起討論時程表、商議「定期審查」(global stocktake )與加強執行的機制。儘管減碳目標由各國依照國情而努力,但透過這些設置的特殊遵約機制,恰好彰顯了「同舟共濟」精神。

    國際合作的理念,則透過資金提供、技術轉移與能力建構三大主軸來進行。已開發國家與有能力的開發中國家,必須共同提供每年1000億美元的資金,直到2025年,用於低碳與強化氣候韌性的發展路徑上。各國也必須每兩年提交一次國際合作的報告,除了昭告並分享資訊之外,也讓開發中國家估算他們可能獲得的財政資源水準。

    《巴黎協議》也是一個思維概念新穎的環境公約,它崇尚從下到上的思維,尊重各國的能力差異,而非以一個既定的標準,強制各國必須減多少碳。此外,條約裡強調資訊的透明與開放、數據正確性和目標延續性。更重要的是,在過去多年來公民團體的關注和參與下,協議也納入了人權主流化的觀念,提及原住民、性別、勞權、與世代正義。值得一提的是,它也鼓勵「國家」以外的角色,包括民間團體、公司企業、金融投資機構、地方與區域政府,都可加入對抗氣候變遷的行列,不分角色大小,試著以自身之力讓地球更加永續。

    這份協議將在2016年4月開放簽署,需有55個以上的氣候變遷公約締約國簽署,同時涵蓋至少55%的全球溫室氣體排放量,多數國家必須取得國內國會同意方能加入。

※此為「巴黎協議」系列文章第一篇,後續將針對巴黎協議的內容,進行不同角度的深入分析

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