2015年12月10日 星期四

各國減碳目標公平嗎? 公民團體這麼看

"這些自主減碳承諾INDC,既然是自己承諾,想必不會太公平。許多智庫都以不同方式計算各國INDC的強弱(與誠意),多個公民團體也共同合作出版報告《公平分攤:公民社會對國家自定預期貢獻的公平性評議》,昭示他們眼中何以為公平的各國承諾。"
氣候大會會場分送給與會者的蘋果,然而氣候會談的果實並非這麼容易獲得。(作者攝)

文/謝雯凱 (低碳生活部落格COP21特派員)

    全球減碳新協議的基礎,建立在各國各自提交的「國家自定預期貢獻」(INDCs)上,會不會是個險棋呢?

    自《京都議定書》以來的氣候談判,每每圍繞在開發中國家與已開發國家之間同舟共濟又不願平攤責任的矛盾,並且創造了一個擺脫不掉的詞彙「共同但有區別的責任」(common but differentiated responsibilities),成為發展中國家規避積極減碳的藉口。的確,發展中國家的減碳技術未臻成孰、人均能耗相對較少,然而現在情況不同,中國與印度的累積溫室氣體排放量都將超過歐美國家,對於加速地球暖化的貢獻已經分不出誰勝誰負了,因為大家都會是輸家。

    問題是,今年各國將列於新協議附件的這些自主減碳承諾INDC,既然是自己承諾,想必不會太公平。許多智庫都以不同方式計算各國INDC的強弱(與誠意),例如世界資源中心WRI 與 Climate Analytic 的Climate Action Tracker。 另一方面,包括樂施會、氣候行動網、國際環境法中心(CIEL)、350.org、第三世界網路(TWN)、全球工會聯盟(ITUC)等多個公民團體也共同合作出版報告《公平分攤:公民社會對國家自定預期貢獻的公平性評議》(Fair shares a civil society equity review of INDCs),昭示他們眼中何以為公平的各國承諾。

圖1:Fair shares a civil society equity review of INDCs 的評估示意圖。2015年後上揚的實線是升溫攝氏2度的趨勢,虛線則是公民社會期望的 1.5度。中間出現的差距,不但是要各國強化自身目標,並且須依照責任與能力公平地分擔。(Source)

    這份報告中,公民團體採取碳預算的概念來分析,並關注兩個重點:「歷史責任」,與「採取減碳行動的能力」,後者以國民基本生活需求所需收入作為指標。這兩者各占50%,並可獲得定數。

    不過在歷史責任方面,公民社會想凸顯社會發展的跨國差異。過去的工業國家依靠大量排碳,製造浪費性的經濟成長與優渥生活,現在許多發展中國家大量排碳,卻是幫歐美國家代工生產貨品,並從中獲得自己的經濟成長,意義上頗有不同。因此,比較方法上,便以兩個年份作為起始點(1850年)與(1950年)去拆分成三個時間區塊,分別去看時間段落中的歷史溫室氣體排放量,跨國比較以對照評比。1990年後的排放量也在圖表上,但僅納入參考,原因是,在1992年聯合國氣候公約通過與生效前,各國無限制的排碳,負有更大的道德責任。此外,採取減碳行動的能力則設為不低於每人每年7500美元。  


圖2:左側綠色部分為較富有國家的公平份額(260億噸溫室氣體),其中深色為國內行動,淺色為提供資金或技術合作幫助較貧窮國家減碳。左方的藍色為較貧窮國家的公平減碳份額(實為88億噸)。右側綠色部分為較富有國家的承諾的減碳行動 (56億噸),由貧窮國家採取的成果減碳行動中,則包括自主減碳(88億噸),以及接受國際資金挹注的減碳量(20億噸)。右側灰色的減碳雄心落差有183億噸 (這包括10月報告發表前尚未提交INDC的部分)。

    考慮人均基本的經濟需求,並將歷史排放依照時間區段分開,再將 INDC 的承諾值也擺上去相互比較,便可看出各國承諾的高低。圖3為歷史排放與 INDC的承諾減碳總量進行各國比較,圖4則為歷史排放量與 各國 INDC的人均減碳量進行各國比較。很明顯,歐美日這些已開發國家的INDC承諾力道,並沒有比發展中國家來得更好。

圖3:依照不同經濟發展程度,選擇此10個國家的INDC(排放絕對值)互相比較。俄羅斯INDC數值為零,因其目標高過合理程度,因故姑且不計。INDC幾乎各自有兩條線,黑色表示無條件的自主減碳,棕色是接受國際金融援助的有條件減碳承諾。
圖4:依照不同經濟發展程度,選擇此10個國家的INDC(人均排放絕對值)互相比較。

    公民團體想透過這份報告傳達出兩個要點。一是公平性的落差,這透過圖表不言可喻。另一則是氣候資金的落差,因為發展中國家或低度發展國家接受金援進行減碳工作的預估量,竟然不足自主減碳的四分之一,這有違氣候變遷公約處處談國際合作的初衷。

    這份報告《公平分攤:公民社會對國家自定預期貢獻的公平性評議》僅僅是巴黎氣候大會現場眾多對「公平的INDC」拋出的想法之一,其他人的看法也不脫這三點:歷史責任、減碳能力,並顧及維持永續社會之必需的權益。巴黎新協議將於本周末前達成,屆時便可知道條文裡會以甚麼樣的機制,來回應眾人對於「公平」的籲求。

【延伸閱讀】
《公平分攤:公民社會對國家自定預期貢獻的公平性評議》報告摘要簡體中文版
《公平分攤:公民社會對國家自定預期貢獻的公平性評議》報告完整版(英文)

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