2015年11月18日 星期三

前瞻巴黎 - COP21 企業、政府與公民的氣候行動

"從 COP21 會前準備與各國遞送的 INDC 顯示,政府在氣候變遷議題仍處於主導規劃的角色。首先,台灣政府在與國際的垂直連結上,應彙整來自民間與產業的建言,並參考國際 INDC 的思維結構,規劃後2020之氣候與能源政策。"

文/楊宗翰 (英國劍橋大學博士候選人,律師)

I  COP21 的關鍵目標與各界期待

    聯合國氣候變化綱要公約 (UNFCCC) 第 21 屆締約國大會 (COP21) 即將於2015年11月30日至12月11日於法國巴黎舉行。此次會議的主要目標,是期望達成一個全球一體適用的氣候協議。該協議將明確設定 2020 年後全球溫室氣體之減量目標,以有效應對氣候變遷對自然與人類社會的衝擊,並加速朝低碳經濟之未來前進。

    在今年稍早,G7 七大工業國集團已共同許諾將在 2100 年時達到全面脫碳 (decarbonisation) 的目標 (註一) 。儘管也存在有懷疑的聲音 ,但延續此一國際政治氛圍,各界對於本次巴黎締約國大會將可達成一個新的氣候變遷協議 ─ 巴黎議定書,仍抱持著高度期待。

    當新的氣候協議生效時,可預期地會對跨國的能源、交通運輸、礦業、農牧以及金融等產業與政策,產生深刻之衝擊。值得現已展開行動之各國政府、企業與環保團體等,加以密切關注。

II  本次巴黎氣候談判在國際環境法上之重要性與特殊性

    在 2011 年南非 COP17 所設立的德班平台 (Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action; ADP) 及隔年杜哈的COP18 已多次確認:締約各國將在 2015 年前達成一個新的全球氣候協議,以取代到期的京都議定書,為 2020 年後之全球溫室氣體減量設立新的目標。

    這份新的國際議定書,從去年秘魯利馬 COP20 後的一年時間裡,共歷經瑞士日內瓦、德國波昂等幾回合之討論與修改。而在UNFCCC 秘書處於2015年11月公布的草案中 ,主要涵蓋六大部分,即:減緩、調適、金融與財務、科技發展與技術轉移、能力建設,以及氣候行動的透明度。此草案架構提示了思考氣候變遷問題,所需關注的核心面向。

Lima氣候峰會談判會場 (謝雯凱攝)

    除了議定書草擬的過程外,本次巴黎談判的另一特殊之處在於,依據先前 COP20 的規劃,全球已有多達 147 個國家,在期限前向UNFCCC秘書處遞送了共120 份 (歐盟各會員國僅聯合提送一份) 的各國自主減碳承諾 (Intended Nationally Determined Contribution; INDC)或又稱國家氣候行動方案 (Climate Action Plan) 。現已遞送INDC報告的區域,合計已佔現全球溫室氣體 86% 之排放量。而檢視各國 INDC 的內容,則涵括:減量的目標、時程、工作範圍、規劃程序、報告義務與透明度、估算減少排放量之科學方法論,以及各國對本身減排企圖之強弱與在多大程度內能與公約整體減量目標相鍥合的自我評估。

    儘管各國自主遞送的 INDC 最終是否會具有法效力,目前尚不得而知。但 INDC 的文件內容 (特別是來自全球溫室氣體排放的要角-如美國、中國與歐盟等) 已提供從事實證研究的豐富素材,例如:World Resources Institute 與 Climate Action Tracker 已合作對各國提送之 INDC 進行科學分析,探討其是否可能共同達成全球限制暖化於 2 以內的目標 。此外,大多數的 INDC 內容,均已摘要各國有關之再生能源、碳交易、能源效率、財務規劃等之法規與市場現狀。因此,對於各國 INDC 文件進行解讀,會是洞察未來各國氣候、金融與產業政策走向之基礎工作。

III  由 INDC 文件觀察各國之氣候、產業與能源政策變遷 - 以區域 LNG-to-power 之發展趨勢與美國清潔能源計劃 (Clean Power Plan) 為例

    INDC文件提供了觀察各國之氣候、產業與能源政策變遷的重要資訊,若以液化天然氣用於發電 (LNG-to-power) 之發展為例,儘管其發電之成本偏高,但相對於燃煤發電,具有較低的溫室氣體排放量。而在全球液化天然氣價格下降,以及世界部分區域(如亞洲與非洲)對於電力需求提升的大脈絡下,一旦COP21通過有拘束力的減量目標,可預期將加速各國天然氣發電的基礎建設與跨國投資計劃。

    若從非洲摩洛哥埃及迦納 ,以及東協寮國等所提送的 INDC 報告中,均提及將致力於發展 LNG-to-power 的基礎建設,以達成該國的減排目標規劃。若再觀察包括非洲發展銀行(African Development Bank)與伊斯蘭發展銀行(Islamic Development Bank)等,也都在屢受外界挑戰下,考慮將於COP21 之後拒絕資助任何燃煤發電廠 (coal-fired power plants) 的投資興建計劃,也將成為區域內燃氣發電發展的驅動力。而此例已描繪出:氣候變遷談判與國家能源政策、國際金融與產業發展間的互動關係。

    若再將觀察焦點轉到美國的 INDC,該報告之重心,應在於歐巴馬政府所力促的清潔能源計畫。該計畫的最終規則 (Final Rule),已由美國聯邦環保署於今年的8月3日公告。而該規則在現行美國潔淨空氣法 (Clean Air Act) 的section 111(d)項下,規範了「最佳的減量系統」(Best System of Emission Reduction; BSER)。此BSER具三大政策方向:促進現有電廠的能源效率、加強天然氣發電,以及致力發展再生能源。BSER目標是,使美國於2030年時,將碳排放從2005年水準減少 32%。
美國環保署清潔能源計畫宣傳
文案 (via Flickr)
    由於此清潔能源計畫,勢將大幅影響美國未來的能源產業結構。在 Final Rule 的形成過程中,雖已有邀請能源產業與公民參與,但仍產生相關之法律爭議。美國哥倫比亞特區上訴法院於2015年6月9日的判決中 (註二) ,即涉及各州政府與企業在法律上得挑戰聯邦環保署此一潔淨能源計畫的程序與時點,以及美國國會對聯邦環保署制定氣候與能源政策的實質授權範圍何在。因此COP21的談判結果,除使各國國內的氣候與能源政策與具法律效力的國際氣候協議產生連結,也將衍生更多具體之法律爭議與訴訟,值得後續研究。

IV  台灣企業、民間的參與動能及政府之功能整合

    台灣雖非聯合國氣候變化綱要公約的締約國,但多年來民間、企業與學術研究機構對於氣候議題的共同關注與主動參與卻始終未曾間斷。

    充滿活力的台灣民間環保團體,如:台灣青年氣候聯盟 (TWYCC),多年來均主動招募對氣候變遷議題有意識的青年加入其代表團 ,與來自其他機構的志願者、教授與學生們,一同活躍於世界各地所舉辦的 COP 峰會場合。

    在企業行動方面,今年8月則有中華民國國際經濟合作協會與中華民國企業永續發展協會首次共同舉辦,以「前進巴黎-COP21氣候談判前夕:企業氣候行動的風向球」為題的國際會議。會議中,企業與會者先分享參與巴黎氣候談判會前之企業與氣候高峰會  (Business & Climate Summit 2015, Paris) 的觀察心得,並共同以政策白皮書之形式,向政府就因應氣候變遷及能源政策,提出具體建言 。

    從本次 COP21 之會前準備與各國遞送的 INDC 顯示,政府在氣候變遷議題仍處於主導規劃的角色。首先,台灣政府在與國際的垂直連結上,應持續彙整來自民間與產業的建言,並參考國際 INDC 的思維結構,規劃後2020之氣候與能源政策 (台灣版的INDC已由行政院於今年9月17日公布,過程並諮詢國際氣候專家,展現自主參與國際減碳之積極企圖 )。其次在國內政策的水平連結上,則可參考台灣企業永續論壇之建言 ,思考對現行國內減碳四法 ─ 能源管理法、再生能源發展條例、溫室氣體減量法與能源稅條例 ─ 草擬共同上位法律之可行性,並且審慎考量是否設立關於氣候變遷的專責機構。

    相對於英國在 2008 年通過 Climate Change Act 後,即成立專責的能源與氣候變遷部 (Department of Energy & Climate Change) 負責訂定全國性的減碳與調適政策,目前國內之減碳四法,則分別歸由三個不同之主管機關:能源稅法為財政部,能源管理法與再生能源發展條例為經濟部,而溫室氣體減量及管理法則屬環保署,造成重複管制與疏漏,未來似有將事權予以整合之必要性。

V  氣候與能源律師的角色 

    一個關注氣候與能源議題的律師,可能代表著不同之立場角色,如:國際組織、各國政府、產業或環保團體等。其具體的工作,也將從末端之紛爭解決,到上游的國際談判、商業及政策決定等。然而,他們共通的核心能力或許在於:能精確掌握國際政治與產業動態,並本於法律專業,協助其機構或服務對象達成目標。

    從今年甫達成談判成果的跨太平洋夥伴協定 (Trans-Pacific Partnerships Agreement; TPP) 中訂立之環境專章 (environmental chapter) 、北美自由貿易協定下附屬的北美環境合作協定 (North American Agreement on Environmental Cooperation; NAAEC),到 WTO 就貿易與環境議題的爭端處理機制等,均彰顯國際間處理經濟事務與環境保護、社會正義課題間之複雜交錯。而當代的氣候與能源律師,也應意識到國際環境法與其他國際法分支領域在規範上之匯流與衝突 (註三),而能創意地提出平衡經濟發展、環境永續與社會正義的解決方案。

    在即將於巴黎展開的關鍵談判裡,我們可能見證一個全新的全球氣候協議誕生,同時也是觀察世界各地的氣候與能源律師,如何將理論原則化為政策落實的實踐場域。


【註釋】
一、The G7 and climate change, The Economist, 10 June 2015 ;G7 Leaders Call for Complete ‘Decarbonisation. By 2100
二、Murray Energy Corporation v. U.S. Environmental Protection Agency, U.S. Court of Appeals for the D.C. Circuit, No. 14-1112 and No. 14-1151, Decided June 9, 2015
三、楊宗翰、江雅綺(2015) 國際環境法與智慧財產權:規範之匯流與衝突,萬國法律200期,pp.31-41

【延伸閱讀】
來看各國的減碳承諾 各國INDC 隨選》低碳生活部落格 

【作者簡介】
楊宗翰,英國劍橋大學法學碩士 (2010)、美國加州大學柏克萊分校能源法文憑 (2015),現為劍橋大學環境、能源與自然資源治理中心 (C-EENRG) 博士候選人。研究領域:國際環境法、能源法與跨國投資。留學前除律師執業外,也曾任公職於行政院環境保護署法規委員會,期間參與環境立法與政策規劃工作,並擔任與美國聯邦環保署於華盛頓特區國際合作計劃之法制聯繫窗口。
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