2015年9月3日 星期四

第一次打氣候官司就上手:專訪扳倒荷蘭政府的環境組織 Urgenda (上)

"編按:2015年6月,荷蘭一個具有里程碑意義的環境公民訴訟勝訴,要求政府必須強化它的氣候政策。正在荷蘭就讀的慧玲親自採訪到主導這場訴訟行動的環境組織 Urgenda,討論了策略選擇、執行困難,以及各方觀點。"
眾人在勝訴時展開笑顏。(來源:Chantal Bekker/Urgenda,原始出處
文/荷事生非│賴慧玲(荷蘭鹿特丹大學博士班)

法院認證:「荷蘭政府,加油好嗎?」

    今(2015)年6月24日,荷蘭環境組織Urgenda在控告荷蘭政府的氣候官司中獲得歷史性的勝訴。海牙法院鑑於政府有保護人民免於氣候變遷危害的責任,判決荷蘭政府必須在2020年前,將溫室氣體減量目標從原定的14~17%(相較於1990年水準)提高至25%。這是全球第一次由法院強制要求政府修正減碳目標的案例,也揭示了公民團體對抗氣候變遷和保守政策的新里程碑。

    與海爭地、科技發達的荷蘭一向予人環保、先進的印象。80年代和90年代荷蘭在氣候變遷行動上表現突出,可惜今非昔比。僅僅五年前,荷蘭政府的減碳目標是在2020年前,較1990年水準減少30%的排放量,這也是荷蘭政府在2009年哥本哈根氣候變遷大會(COP15)提交的政策目標。但2010年由自由民主人民黨(VVD)領軍的右翼政府上台之後,減碳目標就節節下降,砍至將近一半。2013年,擁有跨國石油企業和豐富天然氣資源的荷蘭,再生能源僅占整體能源消耗的 4.5%,落居歐盟國家的後段班。

從推廣太陽能板到打氣候官司的 Urgenda

    扳倒出爾反爾的荷蘭政府、打下歷史關鍵一役的環境組織,究竟是何方神聖?

    為了解答這個問題,我離開熙熙攘攘的阿姆斯特丹中央車站周邊,搭乘渡輪往北約五分鐘,來到名為「新能源碼頭」(New Energy Docks)的白色方型雙層建築。這裡是阿姆斯特丹推動永續生活和再生能源工作者的交流平台,也是相關新興社會企業和運動組織的辦公室。這棟像是大型白色貨櫃屋交疊而成的建築,低調地隱身在肆意蔓生的野草之中,人煙稀少,恍若遺世獨立。

    走進Urgenda位於二樓的辦公室,四周有環保團體辦公室常見的氣息:牆邊的書櫃擺著自家出版或支持的書籍與報告,一旁堆著之前倡議活動留下的牌子、道具和文宣。穿著T-shirt 或襯衫的工作人員聚精會神地坐在筆電前辦公或討論,桌上的文件資料擺得有些隨性凌亂,氣氛看似輕鬆,卻是十足的備戰狀態。

    接受專訪的Urgenda組織負責人Marjan Minnesma正好走了出來。目測180 公分左右的身長再踩上一雙高跟鞋,自在大方,典型的荷蘭女士風範。

    訪問一開始,Minnesma快速地解釋一路走來的心路歷程。Urgenda創立於 2007年,最初的工作是為民眾提供永續能源解決方案,包括太陽能板、電動車、智慧型節能住宅等。自1990年代以來,Minnesma一直追蹤氣候變遷的趨勢。她發現,十幾年來全球的氣候科學與政策進展牛步,遠不及冰山融解和永凍土釋出甲烷的速度。這讓她不禁思忖:由下而上號召民眾節能減碳,是否緩不濟急?

    「我們需要政府一起行動」!這是她思索後的結論。要避免氣候變遷造成不可逆的危害,未來二十年是關鍵,但要在這短短二十年徹底改變,政府的力量將不可或缺。

從一家非政府組織(NGO)發起,到886位公民聯合控告政府

    於是,在2012 年,Urgenda 寄信向政府相關部會首長倡議,荷蘭政府雖然回信認同氣候變遷的嚴重性和急迫性,實際上卻仍無積極作為。於此同時,Urgenda熟識的律師 Roger Cox 出版了《Revolution Justified》一書,主張以人權觀點和司法途徑來發動能源革命,讓Minnesma深受啟發。信件倡議未果之後,Urgenda開始採取法律行動「Klimaatzaak」(Climate Case;氣候官司),Cox 也當仁不讓地擔任控方律師之一。


影片為 Roger Cox 於  TEDxFlanders 的演講

    在荷蘭的司法制度下,非政府組織(NGO)可以在民事法庭中代表人民共同利益(general good)和未來世代(future generation)提出告訴。但Urgenda不想只以自己的名義行動。他們發起「crowd pleading」(公眾請願),透過電子報、廣播節目、社群媒體,向大眾和追隨社群散播行動訊息,徵求各種相關法律資訊、專業協助和共同起訴人(co-plaintiffs)。這項公民行動的行政和組織事務都由Urgenda負責,有意擔任共同起訴人的民眾不需支付或承擔任何工作,但歡迎自由贊助,之後Uegenda再以email 向共同起訴人保持聯繫和告知進展。

    一開始,有超過一千人表態參加起訴行動,後來因為政府要求參加者須提供證件資料,人數降到886人。共同起訴人的組成非常多元,包括學生、退休人士、代表小孩的家長、知名DJ、媒體人、教師、護士、太空人遺孀等。不少陌生人因為贊同行動而加入起訴行列,讓Minnesma感到驚喜。

    官司開打之後,荷蘭公眾對於這項行動有蠻多不同的反應。「許多對氣候變遷憂心忡忡的支持著『希望』我們會贏;律師和法界人士普遍認為史無前例,勝訴機會渺茫;右翼人士則堅持減碳政策是政治問題,法官無權置喙。」

    Minnesma回憶判決前的那段時光,「即使是很支持我們、希望我們贏的人,也認為我們贏不了,只有極少數的人相信我們會贏。」

Minnesma與堅強的控方律師團。右邊豎起大拇指者是
Roger  Cox。(圖片來源:Urgenda / Chantal Bekker)

論據主軸:強調政府應善盡保護公民的「義務」

    那Urgenda又是如何跌破眾人眼鏡,拿下勝利的果實呢?

    「我認為這個案子最獨特、卻常為媒體所忽略之處,是我們並非援引環境法來阻擋某些既有的政治決定。」

    「我們的做法是訴諸政府有保護公民的職責,有注意義務(duty of care),若政府明知未來氣候變遷的風險甚高,卻不願積極行使職務,導致過失(hazardous negligence),便是未盡注意義務,屬違法行為(unlawful act)。這便是本次起訴的論據基礎。」(註1)

    由於注意義務的實質意涵會隨時空背景和議題而改變,因此法官花了相當多的時間來論證政府有哪些氣候變遷的注意義務。Minnesma分析,氣候變遷議題的特殊之處,是荷蘭政府已簽署國際協定,同時身為歐盟成員,受制於歐盟要求政府積極保護人民的規定。因此,Urgenda引用了荷蘭憲法第21條政府有保護環境和居住品質之責任,以及「歐洲保障人權和根本自由公約」(European Convention on Human Rights)第2條生命權和第8條私生活和家庭生活受到尊重的權利,這些法源便成了法官認定注意義務的依據。

    「我們並沒有直接訴諸氣候變遷協議,因為那屬於政府之間的協定,公民和 NGO 無法直接援以要求政府採取行動。但我們可以迂迴地用注意義務來要求政府,而注意義務在這裡的定義,就是政府必須實現氣候變遷公約中的承諾:荷蘭政府在回覆我們的信件中,坦承將升溫控制在 2 度C 之下非常重要,也同意工業國家應達到聯合國跨政府氣候變遷小組(IPCC)建議的減碳目標(25~40%)。因此,荷蘭政府一邊說最低的減碳目標應為25%,但一邊卻端出只有 16% 的國家目標,真的非常奇怪。」

    值得注意的是,儘管有評論者認為這個案子是史上第一個以人權法來保護人民免於氣候變遷危害的勝訴案例,但Minnesma表示,以侵害人權來構框氣候變遷問題,只是整體論述策略的一部分,而非主要的訴訟手段。這是因為如果直接訴諸人權來打官司,就必須清楚說明哪些人的何種人權因政府的不作為而遭到氣候變遷侵害,並且必須提出清楚的事證,會比訴諸一般性的注意義務要困難許多。而事實上,法官也明白指出這是民事法庭(civil court)的官司,最後以民法的注意義務、而非直接以國際人權法律作為判決依據。

    若進一步檢視兩造說詞,Urgenda 和荷蘭政府並未針對氣候變遷的科學事實有所爭議,而是對應採取的行動強度有不同見解。荷蘭法院的判決推論,是一一確立「政府已知失控的氣候變遷將帶來嚴重的負面衝擊」、「政府有能力管控荷蘭溫室氣體排放量」、「立即採取減緩(mitigation)措施是預防氣候變遷災害最有效、最符合成本效益的方式」等原則,認為荷蘭政府不應以積極減碳代價太高、減緩氣候變遷是全球責任為由,逃避保護民眾免於風險的職責。最後法院在考量荷蘭政府的行政裁量權(discretionary power)之下,判決政府必須遵守其所同意的最低減碳目標。

※請繼續閱讀下篇第一次打氣候官司就上手:專訪扳倒荷蘭政府的環境組織 Urgenda (下)


【註釋】
註 1 :蘭的法律系統和台灣不盡相同,無法直接精確翻譯。對過失的詳細意涵有興趣的讀者,請另參考法學理論專書。

【相關連結】
1.環保組織 Urgenda 官方網站
2.判決內文英文版
3.更多關於兩造申辯與法院判決的論據,可參考此篇"A Green Court in The Netherlands: Stichting Urgenda v. The Netherlands"

【作者介紹】
穿梭于「旁觀者」與「在地人」兩者身份間,《荷事生非》透過六大主題介紹、評論、八卦荷蘭。透過日常現實生活的大小事件,瞭解身為歐洲小國世界大國的荷蘭社會,它的過去、現在、與未來發展。
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