2014年12月13日 星期六

利馬氣候大會:管制的天空

航空產業所排放的二氧化碳占全球總排放量的 2%、運輸產業的 12%,排放包括二氧化碳以及水蒸氣、氮氧化合物、硫氧化合物、烴(HC)以及煤灰。
圖:德航早期機型 (謝雯凱攝)

文/李河清(國立中央大學營建管理研究所)

 文學的天空很希臘,藝術的天空很蔚藍。國際關係的天空卻很「管制」,牽涉到領空、航路、航權、新航線的談判、飛機排放的減量規範、航運用油的效能提升、國際航空保安規定等議題。

 在利馬氣候談判大會,氣候談判是溫室氣體加減的數學,也是由高碳轉低碳、低碳轉零碳的能源,更是誰減量、減多少、甚麼時候減的政治。聯合國京都議定書的減量原則是「全球總量管制、國家各別目標」,目前以國家為減量單位。但就議題而論,全球減量的範圍可依農業、林業、交通運輸等部門看待,也可依石化、鋼鐵、水泥等產業別分類。但是,國際航空與海運到目前為止,並不在京都議定書減量範圍之內。

    目前的能源排放統計資料也是以國別呈現。其中各國公路鐵路等排放資料都列入其國內交通運輸部門的數據,唯獨國際航空與海運排放則以「International Bunker Fuels 」項目獨立出現在國際能源統計數據。所以說,國際航空與海運成了氣候談判數學題的遺漏項目。

    一般談到飛機相關的環境面相,不外乎是飛機排放以及起落噪音問題。事實上,航空產業所排放的二氧化碳占全球總排放量的 2%、運輸產業的 12%。飛機排放包括二氧化碳以及水蒸氣、氮氧化合物(NOX)、硫氧化合物(SOX)、烴(HC)以及黑炭/煤灰(black carbon or soot)等。飛機排放比重雖低於電力、石化、鋼鐵、造紙等產業及陸上交通,但其總輻射效應卻遠高於其他產業的 2-4倍。

圖:IPCC第五次評估報告中統計各種運輸工具的碳排比例,黃色為國際航空、深綠色為國內航空。

    飛機排放對大氣的影響多重又複雜。飛機引擎於飛行中將上述氣體及微粒子直接排放到對流層(由地面到11公里的高空)及平流層(由11公里到50公里的高空)中,飛機引擎所排放的高溫氧化氮在對流層及同溫層引起複雜的化學效應,同時改變了大氣層的臭氧和甲烷濃度,而甲烷也是溫室氣體。

    近年來航空業迅速發展。隨著科技進步、人民所得增加、旅遊業興盛、航空旅客周轉率每年正以 5%的速率增加。聯合國政府間氣候變遷小組(Inter-governmental Panel on Climate Change, IPCC)研究預估1900到2050年間航空產業每年以 3.1%的速度成長,燃油消耗量則以1.7%速度成長。到2050年,飛機排放的二氧化碳輻射效應將為1992年的4倍,而未來增加比例最高的地區將在亞洲。

    有鑑於此,國際環保的模範生「歐盟」很早就注意到飛機排放對大氣的影響。2012年起,歐盟將飛機排放納入其「排放權交易機制」(Emission Trading Scheme, ETS)。

    「排放權交易機制」為歐盟減量的創新政策工具,於2005年實施。適用於歐陸境內電力業者以及能源密集產業;包括鋼鐵、水泥、玻璃、陶瓷、造紙在內共約12,000個排放設施受到規範,涵蓋歐盟溫室氣體排放總量45%。為減緩航空業的排放量,歐洲執委會在2006年12月20日針對民航業溫室氣體排放管制進行立法提案,積極規劃將飛機排放納入「排放權交易機制」中。

    京都議定書原先於2012年到期,而接續京都議定書的「後京都」機制難產。國際氣候談判杜哈締約國大會中(COP18/CMP8)於是決定將議定書延長至2020年。歐盟2005年便率先推動以歐盟為主體的ETS,認為議定書到期的2012年是擴大實施創新管制工具的好時機。於是,2012年1月1日歐盟依照原先的規劃,將飛機排放納入ETS管制範圍,規定所有起降於歐盟境內的民航班機繳付碳稅。

    但此一片面作法卻引來環境單邊主義的批評。美國、中國等因此都發表聲明,抵制此項單邊行動,國際媒體曾形容歐盟此舉引發了一場「碳戰爭」。

    法理上,從京都議定書內容來看,Article 2.2將國際航空及海域的溫室氣體排放排除在外。歐盟的片面行動同時將已開發和發展中國家都列入管制範圍,但根據「氣候變化綱要公約」共同但有區別的減量原則(common but differentiated responsibility),開發中國家目前(在京都議定書效期屆滿2020年前)並無減量義務。

    面對各國的反對,2013年1月起歐盟氣候執委 Connie Hedegaard 緊急對外宣布,暫緩執行飛機排放納入歐盟機制,經過一段時間的緩衝,希望2016年之前,由國際民航組織(International Civil Aviation Organization, ICAO)擬定飛機排放減量的管制策略。

    經由ICAO的途徑,航空業也明定了三項減量標準,希望符合氣候公約的期待:

    (一) 2009-2020年間,每年提升用油效率1.5%。
    (二) 飛機排放將趨於穩定,並在2020年達到高峰。
    (三) 在2050年之前,飛機排放量將比2005年的排放水準減少50%。

    在利馬會議上,只有第一天12月1日有一場關於飛機排放的邊會(side event),ICAO也照往例向聯合國氣候公約組織的附屬科學技術諮詢機構(SBSTA)送上一份進度報告,但整個會期幾乎沒有直接針對飛機排放的討論。經過輾轉聯絡,終於找到產業組織Air Transport Action Group的代表Haldane Dodd。據他表示,整個業界都非常希望盡快建立全球飛機排放規範,在這之前,業者也很積極的自願減量。此外,外界常以為航空公司是非常賺錢的行業,其實不然,去年每張機票的平均獲利其實只有2.56美元

    歐盟的飛機排放管制作法雖然值得肯定,但目前仍有許多技術問題需要克服,如國際航線跨境排放的責任歸屬(譬如華航從台北經曼谷加油,爾後抵達阿姆斯特丹的航線,其排放究竟歸屬台灣?泰國?還是荷蘭?)、國際民航組織大會三年才開一次會,能否適時回應國際管制的期待?軍用民用航權如何共享?國際查核機制(Measurable, Reportable, Verifiable, MRV)如何確實執行,是由各國自行辦理或由國際組織查核驗證?新技術的開發如何提升燃油使用效率?減量政策是否透過市場機制的碳稅或其他管制配套措施以達成飛機排放減量?

    這一場飛機排放的管制大戰已經展開,歐盟透過碳交易機制跨出第一步、美國也將評估飛機排放的健康影響,進而以清潔空氣法(Clean Air Act)進行管制,航空業者已經制定自願減量標準,現在就看ICAO的下步積極作為了。

(本文感謝許菀庭協助)

圖:本文作者李河清(中) 與Air Transport Action Group代表Haldane Dodd (左)。


【參考資料】
IPCC report: Transport (2014)
Statement by ICAO to SBSTA can be found here: http://www.icao.int/environmental-protection/Documents/STATEMENTS/Sbsta40-IcaoStatement.pdf
The ICAO report to SBSTA can be found here: http://unfccc.int/resource/docs/2014/sbsta/eng/misc09.pdf
Air Transport Action Group

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