2014年5月8日 星期四

繼續「看見台灣」:清境不清靜的背後

南投縣政府一方面變更都市計畫,限縮清境違法民宿及環境承載量,卻未放棄觀光帶來的好處。2013年「新訂清境風景特定區計畫案政策評估」,將計畫目標訂定為年觀光客150萬人次。

文/廖靜蕙 (台灣環境資訊協會)

由 Google Map 觀看清境所在的山稜。右下角母安山下方為廬山、左下方為萬大水庫。(點此往 Google Map)
 
   (2013)年紀錄片《看見台灣》,忠實呈現了清境農場現況,然而卻是讓人啞口無言與愕然,從平面看高大夢幻的童話城堡,從空中看卻是滿目瘡痍,濫墾濫伐不下於平地。這讓人不得不問,國土傷痕從何而來?

    有「霧上桃源」之稱的清境農場,位於雪山山脈的南側,海拔1750公尺,面積757公頃,每年5~9月,平均氣溫15℃~23℃左右,氣候宜人,景色優美。1960年代為了安置從緬甸作戰、撤退的國軍和他們的家屬,約253人,於是成立「見晴農場」,幾年後由當時的總統蔣經國改名為「清境農場」。

    一開始,退輔會原希望農場可以自給自足,沒想到卻連連虧損,直到1985年「清境國民賓館」營業,住宿收入遠大於農業收入,而讓清境農場從單純的農場,發展成觀光農場。

    到了1992年清境農場部分土地放領,也就是土地所有權可以自由買賣、轉讓,這使得外地者陸續進駐清境經營民宿。

    另一方面,1999年921地震、2000年碧利斯颱風來襲,都曾重挫清境觀光產業;極端氣候無分別的威脅著當地。雖然如此,觀光產業並未消退。2001年「清境觀光發展促進會」的成立,帶動清境地區民宿大量發展;再加上統一集團進駐、周休二日帶動國民旅遊、開放兩岸觀光市場等因素,都讓清境旅遊人次扶搖直上。

超限利用、違建都有查,只是地方政府力道到哪裡?

    看見台灣,讓觀眾看見清境農場違法民宿猖獗,面對此項爭議,去年12月初,時任內政部長李鴻源曾大刀闊斧要求查辦,要求營建署兩周內對照「災害潛勢地圖」與當地民宿、地貌位置,劃分高危險地區、低密度開發、合法等級別,提報行政院國土保育專案小組討論;到了下旬,態度似又軟化了,對於清境違法民宿拆除問題,表示「不能貿然拆」,與行政院長江宜樺不容許違法態度不同調。

    地方政府的態度也許可以解釋何以李鴻源態度軟化。對於「災害潛勢地圖」套疊結果,南投縣代理縣長陳志清抨擊,整個台灣恐怕至少有一半土地不能住,認為內政部缺乏科學依據,「太草率了」。縣府建設處長曾仁隆也說,清境危險區域偏高,是認定標準從寬的關係,就像「一條水溝淹水,就把整里畫入易淹水區」。

管理清境違法民宿,政府也應一併檢討其他地區?

    只是災害潛勢圖一套疊,住房率就下降兩成,這對業者壓力可不小。包括清境觀光協會、清境永續發展協會等業者團體,都認為不該因《看見台灣》,將清境民宿業者污名化為「過度開發」、「破壞國土」,外界指控要有科學數據。他們更揪出九份、金瓜石地區,陽明山、阿里山、梨山等地超限開發可能更嚴重。業者說,「如果要清境鞠躬下台」,政府也應一併檢討其他地區。

    然而,依據中央地質調查所資料,南投縣政府最近推出的「新訂清境風景特定區計畫」範圍內,60%皆為山崩地滑潛勢區,意思是真的有山崩地滑現象,而非潛在、預估性質;地質條件的差異,已經決定清境的命運。

    依南投縣政府2011年度統計資料,清境及霧社地區旅館及民宿共有147 家;其中,合法營業家數103 家,尚未合法營業家數44 家,但有近8成合法的業者,其建物之實際容積率及總樓地板面積超出原核准的使用強度,多數旅館及民宿皆有擴建之情形。因此才有「清境地區只有4家完全合法」的說法。

又見廬山?

    「新訂清境風景特定區計畫」意圖將計畫範圍內的土地利用,由非都市計畫土地,變更為都市計畫土地,南投縣政府強調土地區分為保護區和風景區,民宿集中於風景區;區內除了現有台14甲線,無其他計畫道路,只有步道系統,採低密度開發,以此為違法民宿解套。

    南投縣這樣做已非第一次,28年前,廬山溫泉區也因非法違建浮濫,縣府因此制訂「廬山風景特定區」都市計畫,使民宿業者得以就地合法,但違法旅館不減反增。1993年通盤檢討,二次就地合法。直到2008年9月辛樂克沖毀3棟飯店、2009年莫拉克再次重創廬山,才於2011年第二次通盤檢討時,將「立即危害」土地變更為保護區,不得開發。2012年更因深層地滑,正式廢止廬山溫泉區,全區遷移。

    這套模式複製到清境,到底行不行?早於2008年,以台大地理環境資源系為首的學者即提出警訊,認為清境農場過度開發,將原本應該造林的坡卻拿來蓋民宿,恐成為下一個廬山。最近這一波都市計畫變更,更挑動社會大眾的神經,到底國土傷痕該如何平撫?

圖:清境地區潛在大規模崩塌地區分布示意圖 (Source:新訂清境風景特定區計畫申請書,原出處為中央地質調查所)

國土復育法在哪裡?

    南投縣政府一方面變更都市計畫,限縮清境違法民宿及環境承載量,卻未放棄觀光帶來的好處。2013年「新訂清境風景特定區計畫案政策評估」,將計畫目標訂定為年觀光客150萬人次。150萬人次,換算成每日旅次,再加上常住人口1300人,平均一天5410人。為了容納這麼多人口,需付出哪些環境代價呢?

    當觀光產業無止境蔓延與擴張,大量遊客湧入地質不穩定、道路容量又不足的地區,因而產生空氣污染、生活廢污水、垃圾廚餘、超量用水、濫接管線、私設混凝土鋪面道路等環境與自然生態的衝擊,使得這片原指「清新空氣任君取,境地幽雅是仙居」的山林隨之失色,暴露了缺乏整體性國土計畫的缺陷。

    恢復「清境」曾有一線希望。2005年行政院「國土復育條例行動綱領與方案」,明訂中部地區海拔1000公尺以上的山坡地為一級山林保護地帶,「應永久保留自然狀態,禁止農耕與其他各項開發」;超限利用地區、生態環境嚴重破壞者,「得」劃定為「國土復育促進地區」,一旦山坡地劃定成復育促進區將禁止任何開發行為。若依此規定,清境農場應進行環境復育,而得以維持「東方瑞士」於不墜。

    可惜國土復育條例隨著政黨輪替無疾而終,而國土計畫法,一拖再拖,國土保護失據。

    淡江大學建築學系副教授黃瑞茂表示,一旦納入都市計畫,是以財團取向的工具,無論是廬山或清境都不適合。面對極端氣候頻繁,非都市土地還要變更為都計土地嗎?他認為政府應設立一個停損點,有些地方不能開發就是不能開發,不該為了就地合法,讓原該保育下來的土地,變更為都市計畫,否則將成「災難都市」永無寧日。

【你可以怎麼做?】

    看完《看見台灣》,面對清境農場不堪入目的現場,心裡毛毛的,不敢再去旅遊?面對這個問題,最好的方式就是敦促政府盡速完成國土復育相關政策,確認國民的旅遊行為,不會增加環境過度的負擔。在這之前,消費者應暫緩腳步,選擇綠色永續的旅遊方式。

    雖然清境農場也有少數合法的民宿,但是環境承載是一體的,合法能不能和安全畫上等號,有待進一步檢驗。

【相關報導】
清境變更風景區 必要性說不清 60%土地山崩順向坡》24-Apr-2014 環境資訊中心

【參考資料】
官方下令 查清境災害圖 揪非法民宿》24-Apr-2014 環境資訊中心
內政部請縣政府依據災害潛勢地圖加強清境地區規劃管理》6-Dec-2013 內政部營建署
無明確法源! 災害潛勢圖爭議多》9-Dec-2013 華視新聞網
左右看:清境的拆與不拆》22-Dec-2013 台灣立報
國土復育條例下清境農場的哀愁與美麗》10-Jan-2005 國家政策研究基金會
清境民宿成箭靶 業者鳴不平》5-Dec-2013 中時電子報
【電子報第384期】從清境問題看「國土保安」》17-Dec-2013 台灣生態學會電子報
清境潛在崩塌圖 南投縣府也有》7-Dec-2013 聯合報
清境地危民宿爆退房潮》8-Dec-2013 大公網
清境再不管 「5年內一定爛掉!」》7-May-2011 聯合晚報
清境民宿 李:違法高危險就拆》4-Dec-2013 中央社
清境農場棘手 江宜樺、李鴻源爆政治歧見》13-Dec-2013 Nownews
清境違法民宿僅七家勒令停業 李鴻源:不能貿然拆除》19-Dec-2013 The News Lens 關鍵評論網
「日降雨3千毫米」列危險區 清境民宿批》6-Dec-2013 TVBS
清境風險區畫分 南投質疑粗糙》6-Dec-2013 中央社
清境民宿業者:希望和政府協調改善方式》6-Dec-2013 中時電子報
學者警告:清境農場 恐成下一個廬山》4-Oct-2008 大紀元

※「繼續看見台灣系列文章」由台灣環境資訊中心與低碳生活部落格共同企劃。

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