2013年11月26日 星期二

華沙國際機制(WIM):小有所成還是飲鴆止渴?

導致談判始終裹足不前的真正阻礙不是技術性質的方法論,而是在於國際社會觀念上對於「責任分配」的僵固思考。
文/譚偉恩
圖:大會倒數第二天,場內公民團體不滿於談判進度僵持、煤炭石油企業卻四處遊說,因而數百人共同離開華沙場外,象徵步信任此次氣候大會。(圖片來源:UNFCCC的Flickr帳號,依照創用原則分享)
       預計22日星期五結束的第19屆聯合國氣候變遷會議(COP19)延長談判時間至星期六晚上,主因之一在於若干已開發工業先進國家在原本議程時間的最後階段採取了十分保留的談判態度。主辦國波蘭因此設法在星期六促成與會談判各國能夠在氣候治理資金、損失暨損害(the loss and damage)、森林維護等方面達成共識。最後,歷經耗時談判,氣候基金方面功敗垂成,共識未果;而另兩項議題僥倖在談判最後階段獲得充滿妥協性質的共識。

        回顧歷年氣候談判,清楚可見與會國家的立場分歧,碳排大國間意見分殊更是不在話下。然而,國際氣候談判的核心目標其實在有關暖化的諸多科學研究基礎上已然十分明確,導致談判始終裹足不前的真正阻礙不是技術性質的方法論,而是在於國際社會觀念上對於「責任分配」的僵固思考。

        國內層次上,凡參與氣候談判的政府總不免了要在產業發展、執政利益、與減碳行動間三者進行權衡。而國際層次上,聯合國作為統籌氣候治理各類議題的政府間組織,主導能力不足,充其量只能在資金援助、技術移轉和清潔發展機制(Clean Development Mechanism, CDM)一類的事務上發揮有限功能。要克服上述這些阻礙抗暖共識形成的國內或國際因素,理論上是有些方法,但實際上集體行動的困境(collective action problem)讓將近200個國家難以透過談判的方式達成政策一致化。預計要在 2015年第21屆氣候談判會議上接替《京都議定書》的新氣候文件是去年「多哈氣候路徑」(Doha Climate Gateway)上國際社會寄望解決上述集體行動困境的良藥。而這帖良藥目前看來是藉由COP19中有關損失暨損害的「華沙國際機制」(Warsaw International Mechanism, WIM)作為藥引。

        從COP19最終的談判結果來看,有幾個切入點可以幫助我們預判作為藥引的WIM最後是否能發揮抗暖的療效。首先,國際氣候治理的原則在形式上開始逐漸調整為「一體適用」(applicable to all),而不是昔日「共同但有區別的責任」(common but differentiated responsibilities ) 。詳言之,日後無論窮國富國,在新的氣候協議(若能成功談成的話)上將至少沒有法律義務的差異。其次,減碳行動的性質在第21屆氣候談判會議前,將完全是自願模式。也就是由各國自行表達宣誓願為對抗全球暖化提供多少「貢獻」(contributions),而不是做出什麼「承諾」(commitments)。第三,或許也是COP19最受關注的議題,設立機制以援助氣候脆弱國家(多數為發展中或低度開發國家)因應極端氣候所造成的衝擊,特別是在像颶風、強烈熱帶氣旋、或海平面上升等現象引起的災難事件後,針對各種損失暨損害進行處理。然而,這個機制的具體架構與運作模式需要接下來的談判使之具體化,而資金的部分充滿極大的不確定與模糊性。最後,在減少伐林與森林狀況惡化所導致之碳排增加部分,COP19不但重申森林復育和永續管理的重要性(一般稱此為Reduced Emissions from Deforestation and Forest Degradation-Plus, REDD+),還進一步同意籌款2800萬美金來援助貧窮國家盡可能達成目標。

        綜觀上述四點,可以說各國在氣候談判上的立場分歧並沒有消弭,而延長會期所形成的文件也多半是內容模稜兩可。損失與損害機制實際上未得到已開發國家積極的承諾。氣候資金的籌措方面,儘管目標與期程都已明確,但落實的方式與關鍵國家的意願反而更加不確定。此外,各國在減碳工作上的測算、報告以及監督等問題,共識仍然還是付之闕如。

        究竟有無方法可以促成目前立場迥異或態度保守的主要碳排國家在之後的氣候談判上形成具體與明確的共識呢?此問題的關鍵恐已不在目前一直討論或爭辯的資金援助、損害補償、植林或碳匯(carbon dioxide sinks)等議題上。而是在於如何重新對既有的《氣候變遷框架公約》和《京都議定書》的制度安排進行觀念修正。當中最關鍵者,莫過於「附件一國家」與「非附件一國家」的二元迷思。進一步說,多數工業化國家目前屬於「附件一」類群(共43國),在京都機制下曾一度承擔較重且具拘束性的若干減碳義務,新的氣候治理文件若要延續此種制度安排,工業化國家(特別是碳排大國如美國)絕計反彈到底,共識無望乃屬必然。以發展中國家為主的「非附件一」類群(共154國),則是成癮於免責和接受援助的制度安排,接下來的氣候談判或協議若擬將這些有利於發展中國家的機制移除,自然也會遭逢極大扺抗,導致談判破局難以避免。

        毋寧,國際氣候談判如果一直聚焦在技術議題與用舊思維進行磋商,那必然是進展牛步,且多半途勞無功。國際社會需要對於責任分配的認知進行修正,針對既有文件中「附件一」與「非附件一」國家的對立現象進行批判性的解構。資訊分享或是促進對話一類的建言只是畫餅充飢的空泛政治言語,發展中國家的重點是在如何取得更多資金,而已開發國家關心的是如何避免被一再的「勒索」。在延長談判中催生的損失暨損害機制或許暫且解除了COP19毫無貢獻的困窘,但這樣的談判結果是如大會所說的小有所成,帶來希望;還是僅為飲鴧止渴,粉飾太平的政治妥協,世人恐怕多數已是瞭然於胸。

【延伸閱讀】
華沙氣候大會:各國立場殊異 無助於凝聚共識》譚偉恩 17-Nov-2013 低碳生活部落格
華沙氣候大會:新國際協議已有基礎 損失與損害機制確立》謝雯凱 24-Nov-2013 低碳生活部落格
張貼留言