2011年8月8日 星期一

上千萬人陷入飢荒 是天災還是人禍?

Somalia
 圖/索馬利亞的災民千里跋涉至肯亞的達達布難民營(Dadaab),照片中為新抵達的饑民正等待安置。(照片來自Flickr用戶Oxfam East Africa,依據創用CC BY 2.0授權使用)
 文/林尚蓉(2010年台達荷蘭環境獎學金得主,曾任聯合國糧農組織實習研究生)

 洲之角 (Horn of Africa) 突出於非洲大陸東邊一角,主要包含四個國家:衣索比亞(Ethiopia)、厄利垂亞 (Eritrea)、吉布地共和國 (Djibouti)、索馬利亞(Somalia)四個國家.。除了厄利垂亞的其餘三個國家,加上鄰近的國家肯亞 (Kenya)和烏干達 (Uganga),據聯合國人道救援協助處估算,目前共有一千兩百四十萬人急需人道救援,聯合國並於7月20日宣稱索馬利亞南部的巴庫爾 (Bakool)和下謝貝利 (Lower Shabelle)兩省進入飢荒狀態。


 7月25日,聯合國191個會員國代表於糧農組織 (FAO) 總部召開緊急會議.。會中提及,造成此危機的幾個因素有:乾旱、食品價格高漲、通貨膨脹以及衝突等。英國慈善機構樂施會(Oxfam)執行長史托金(Barbara Stocking)在會中表示,這場災害的發生,反應出人們已經忘記以往飢荒的教訓 (索馬利亞在1991/92也曾發生飢荒),輕忽飢荒發生前的警訊.。

 然而,這場被稱為2011年最嚴重的人道及糧食危機,真得是完全無法預防的嗎?

危機起因

 連續兩年的雨季均缺雨,使得目前的非洲之角正處於1950/51年以來,最為乾燥的時期之一。雨量不足使得農作歉收,牲畜死亡,接踵而至的,便是高漲的食物價格。然而真正放任危機發生的,恐怕人禍因素並不下於天災。許多媒體指出,這場災害,其實是可預見 (predicted),甚至可以預防 (preventable)的!

 國際社會遭指責對於災害救援反應過慢,而美國政府設立的飢荒預警系統 (Famine Early Warning Systems Network,FEWS Net) 早在2010年11月起便發出的「飢荒將至」的警報 (Famine Alert),但東非各國政府卻未採取積極行動(註1)。非洲聯盟 (The African Union) 撥款救助索國飢荒時也指出,非洲各國政府並未及時挹注足夠的資金 (註2)。美國飢荒預警系統於2月23日發布的文章,亦早已明確預測到目前我們看到的情況(註3)。該文說明,受聖嬰現象影響,持續性的雨量短少,將使索馬利亞南方游牧和農作區的糧食安全遭受嚴重侵襲,很有可能發生的情況,就是當地居民在2011年4月到9月間會需要緊急救援協助 (lifesaving emergency assistance)。

 東非地帶原本每十年發生一次的旱災,由於氣候變遷的緣故,近五年多以來,發生頻率更加頻繁,雨季無雨和食物庫存不足的情況已有預警,且政府與一些救援組織也早已知情,然而一直要到人民,尤其是孩童在電視機前面垂死掙扎,募款以及食物救援才得以開始展開。受災最嚴重的是遊牧民族,他們在愈來愈乾旱炎熱的環境下,必須不停遷徙尋找下一塊牧草地;而將遊牧民族邊緣化的東非政府,非但沒有適當安置的政策,還奪取他們在旱季的牧草地,並將其傳統游牧路線徵收為國家公園用地(註4)。另外,索馬利亞南部是此次受災最嚴重的區域,當地大多由名為青年黨(Al Shabab)的伊斯蘭武裝組織所控制,內部戰爭造成死傷,而殺傷力更大的,是戰爭帶來的流離失所。

救援行動

 依據目前人道救援情況,尚無法預估未來狀況改善的程度,但預期飢荒的區域將會擴大,8月3日聯合國再次宣布索馬利亞境內其他三個區域也列為飢荒區,包含首都摩加迪休(Magadishu)。危機加劇後的第一批救援物資,已在8月1日抵達索馬利亞災區,其中包含3000噸的食物已分發給災民。然而救援行動遭到相當的困難,其一便是資金募集不足的問題。聯合國預計此次救災總共需要25億美元的救助基金,但目前還有14億美元的缺口需要被認領。救援基金的發放也被批評拖延時間 (註5)。另外一個阻礙則是救援組織的行動和路徑遭到青年黨叛軍限制,他們禁止救援組織進入,或提高通關檢查的門檻。為了確保救援組織工作人員的安全,世界糧食計劃(World Food Program, WFP )的人員必須先跟反叛軍展開談判,也因此延宕了救援時間。

圖:聯合國宣告為飢荒地區的所在位置
在較大的地圖上查看Map of Famine in East Africa

長期措施

 這場危機預計需要全世界提供大量的救援基金,解決當務之急,但若將這筆金額投資在長期的建設上面,將可以避免在未來繼續看到這些令人不忍的畫面。而非洲政府忽視預警系統,非等到最嚴重的狀況發生,才願意解決的官僚心態,則需要徹底檢討。聯合國糧農組織緊急會議之後,各國達成的共識是,在這個80%人口以農業維生的地區,確保農業的永續性才是預防災害的根本。糧農組織將會在非洲之角地區,加強以下策略的實行 (註6):

•加強水源的供給,例如修復或建造更佳的汲水系統並開鑿水井;
─ increasing access to water resources by rehabilitating and constructing water points

•農業必須加強抗旱措施,例如抗旱種子,牧草,還有健全市場機制;
─ providing vital agricultural inputs,such as drought-tolerant seeds,animal feed,fodder and water for livestock,(including through innovative voucher and other market-based mechanisms)

•利用現金流入減緩主食價格飆升的壓力,避免農民因經濟/環境壓力變賣生產器具 (如牲畜,農機等),並以工代賑提供臨時援助;
─ using cash transfers to mitigate the rising prices of staple foods and to protect against the distress sales of productive assets,and providing immediate relief through cash-for-work activities

•提供牲畜病蟲害防治措施,例如: 預防針的施打,藥物發放等,以確保牲畜健康;
─ protecting an essential foundation of livelihood assets through plant and animal pest and disease surveillance and control

•加強社區的水資源管理,並且訓練農民熟稔旱地的農作與畜牧體系;
─ improving community water management practices and training farmers on enhanced dryland crop and livestock production systems

•將投資於災後的復原能力建構,讓農民能具備對未來危機發生的抵抗力。
─ investing in post-crisis early recovery to restore livelihoods and strengthen households’ resilience to future shocks

【註釋】
(註1) Isaiah Esipisu. Poor Attention to Forecasts to Blame for Famine in Somalia. IPS (July 21,2011). http://www.ipsnews.net/news.asp?idnews=56574
(註2) Rosebell Kagumire. East Africa: The preventable Crisis.Oxfam (28 July 2011). http://blogs.oxfam.org/en/blog/11-07-28-east-africa-preventable-crisis
(註3) FEWS Net. EAST AFRICA Food Security Alert (February 23,2011): Ongoing drought and uncertain forecast raise food security concerns.http://www.fews.net/docs/Publications/East_Regional_Alert_02_2011_final.pdf
(註4)John Vidal. Famine we could avoid. Guardian (21 July 2011). http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2011/jul/21/somalia-famine-drought
(註5) Claire Provost. Aid for the food crisis in the Horn of Africa – get the data. Guardian (01 August 2011). http://www.guardian.co.uk/global-development/poverty-matters/2011/aug/01/drought-food-crisis-africa-data
(註6) FAO. Crisis in Horn of Africa. http://www.fao.org/crisis/horn-africa/home/en/


作者簡介
林尚蓉,荷蘭瓦罕寧漢大學 (Wageningen University) 有機農業碩士班學生,在台達電子文教基金會的贊助下,曾赴聯合國糧農組織總部實習。

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