2008年6月25日 星期三

災難常態化 衝擊台灣糧食安全

 文/朱淑娟(資深環境線記者)、張楊乾(台達電子文教基金會數位媒體企劃專員)

 球糧食價格,在肥料高漲及需求增加的推升下,於2008年上半年達到了最高峰。高漲的糧價,迫使得窮國無力進口糧食形同斷糧,部份國家的人民甚至為了填飽肚子上街打劫,聯合國農糧署也緊急邀集各國開會研商對策。

 而今年頻發的極端氣候,更對糧食市場產生了重大打擊,也讓全球窮人的生存受到更大的威脅。



 從五月重創亞洲米倉伊洛瓦底江三角洲的熱帶氣旋、到六月水淹華南的中尺度渦旋、連美國玉米產地威斯康辛都同樣被大水淹沒、而澳洲持續五年的大旱,直到今年初也依然無解。

 維繫氣候安全,已成為全球對抗糧荒的新議題;不過,在台灣,它卻早已是脆弱的國土政策下的舊議題。

 解決糧荒 先解決國土政策
 這波糧價飆漲,似乎是許多不相干的因素突然糾纏在一起,但不論是糧食減產、生質能排擠,其線頭都因氣候變遷而起。一個國家如要保障糧食安全,就得先要有一套足以因應氣候變遷的國土及農業政策。

 對台灣來說,現在一個強颱所造成的農業損失,就可達七、八十億元,農產品減量、價格上漲,有時甚至有錢都買不到。然而,強颱造成農損或可理解,但奇怪的是,最近幾年包括梅雨季、午後雷陣雨,只要雨稍微下得急一點,立刻傳出農業損失。今年五月底鋒面才滯留幾天,單日雨量才200多毫米,雲林、彰化立刻傳出農業災情。

 我們不禁要問:台灣的國土承災能力,為何變得如此不堪一擊?

 災難常態化 午後雷陣雨也能成災
 台北大學副教授廖本全說,台灣的國土存在著「內憂外患」。基本上體質就不健全,又不斷遭受過多不當開發的挑戰、再經歷九二一大地震、七二水災,國土又更加脆弱;外患則是氣候變遷,台灣地區受颱風、海平面上升、海水倒灌、豪大雨影響及威脅的次數增加。也就是說,台灣正陷入「災難常態化」的困境。

 政府其實也意識到要因應國土的內憂外患,必須有長期防災的準備,前年年行政院就已通過「國土復育策略方案暨行動計畫」,包括農委會、經濟部、內政部都編列預算並訂定計畫,推動國土復育。

 但因此計畫限縮道路興建、公有地處分、土地超限利用,影響一些人的既得利益,多位立委日前竟提案凍結此計畫,才剛起步的國土保育又正面臨瓦解。

 廖本全表示,此行動計畫一旦凍結,那國土保育範圍內的濫墾、濫建將更猖獗,崩塌地也不必復育了,高山脆弱地區繼續開路。「國土止血無望、何來療傷?」他呼籲馬總統應信守「國土復育總體檢」的承諾,繼續執行這個方案。畢竟要保障糧食安全,首先就要先保障土地安全。

 高耗水產業 與農地搶水
 氣候變遷,同樣也會影響水的分配。台灣雖然水資源珍貴,但政府偏愛扶植高耗能、高耗水的產業,六輕、中科、以及預計中的台塑鋼、國光石化等等,每一個開發案都與農地搶水。

 台大農學院院長陳保基質疑,每當缺水,政府一定先徵用農地用水救急,強制農民休耕,剝奪農民的工作權來解決問題。政府及企業、人民如此忽視農業,糧食價格波動,農業又成眾矢之的。

 此外,政治大學地政系教授徐世榮表示,糧價攀升,政府應重新檢討農地汙染問題。農地汙染常因工業廢水未管制排放農田,農田一旦遭受汙染,生產的農作物就不安全,為提升農業生產環境,必須要求工業承擔廢棄物的責任。

 面對天氣風險 政府行動遲緩

 異常天氣對農業生產所造成的衝擊,也正逐年升高,去年的二期稻作就因遇到颱風,減產約十萬公噸稻米,是正常產量的兩成。其他作物也常因水災、風災、焚風使得農產品產量不穩定,價格暴漲暴跌。

 農委會主委陳武雄說,台灣農業存在「不足中過剩」的矛盾,農地這麼有限,糧食自給率只有三成,明明就不夠了,卻還常發生農產品生產過剩,相當矛盾。他坦承目前的農業政策很僵硬,如何提出一套因應氣候變遷、天災、不僵硬的農業政策,是未來政府能否保障糧食安全的關鍵。

 糧食飆漲 政府卻仍補助休耕
 台灣有七成的糧食靠進口,但五十萬公頃的可耕地裏,卻有將近一半的農地由政府補助休耕。這每公頃45000元的補助費用,又是拿全民的稅款買單,去年足足花了117億元。

 食物變貴了,政府卻拿稅款在補貼休耕地,任誰來看這都不是一筆好生意。

 農委會官員解釋,休耕是加入WTO不得已的作法,WTO要求進口8%稻米,為了平衡供需,於是採休耕政策,預計今年稻米種植面積25萬公頃,生產120萬噸米。

 但逢甲大學國貿系教授楊明憲指出,在國際能源危機引發糧食危機之際,國內還有22萬公頃農地可調節,但政府除了說休耕地要復耕外,至今缺乏明確規範,以至有10萬公頃處於長期休耕狀態。此外,休耕農地灌溉溝渠也疏於維護。

 楊明憲建議,政府當務之急是全面調查休耕農地的復耕條件,包括農民復耕意願、農業基礎建設、農地堪用狀態等等。

 台灣糧食自給率 官員的數字遊戲
 即使關於糧荒的報導開始浮現,但台灣民眾而言,「糧荒」兩字仍是既遙遠又陌生的。即使去年起國內雖然一波波麵粉、稻米漲價消息,但實際上對荷包的衝擊仍是有限;此外,農政單位刻意用行政手段粉飾太平,讓糧價失真,也讓民眾普遍失去了警覺。

 例如去年的二期稻作,由於受颱風影響減產十萬公噸,農委會就以釋出公糧平抑物價,並發佈新聞稿指「政府公糧庫存豐裕、請大家放心」。

 就算在今年四月,國外糧荒愈演愈烈,我們的農政單位還在玩弄糧食自給率的數字遊戲。官員說,「台灣糧食自給率高達九成,民眾安啦。」連由農委會主委陳武雄代擬的馬蕭農業政策中也提到,台灣的糧食自給率達七成,民眾不用過度擔心糧荒。

 但依農委會統計,所謂糧食自給率,指的是包括農漁畜產品總合計算的自給率,分別以價格、熱量為不同權數計算。兩年前以價格權數計算,糧食自給率是七成;但以熱量為權數計算是三成;稻米自給率則是是九成。

 糧食是民眾實際的吃飽問題,要計算糧食安全,似乎應以熱量為計算基準。此外,糧食自給率明明包含各種食物,稻米只是其中一環,而且近年來國人飲食習慣已多元化,稻米消費量已大幅滑落,官員竟然不負責任地以稻米自給率來混淆民眾,誤導台灣沒有缺糧危機。

 台大農經系教授林國慶就直指,台灣的糧食自給率十年來已降至三成,他焦急地提醒政府應儘速拿出積極策略,因應一觸即發的國際糧荒。

 政府應訂自給目標 才能維持糧食安全 
 行政院在六月時宣布,為了回歸市場機制,包括肥料、油價、電價都調漲,也會讓食物因運輸成本、種植及生產成本上漲也跟著飆漲。然而,這波調漲幅度仍因政策補貼,未忠實反映真實情況。

 另外據統計,台灣地區最低所得的五分之一家庭,每年必須花費三成收入購買食物,而若依今年上半年漲勢則可能會逼近四成。

 如果有一天,當政府無力再補貼,甚至在WTO規範壓力下必須取消補貼,未來民眾吃一餐飯的支出恐將大幅提升。當糧食支出佔所得比例愈來愈高,排擠其他生活支出,未來生活品質勢必大受衝擊,尤其對低收入戶衝擊更大。

 台灣的農業產值低,只佔國內生產毛額(GDP)的1.53%,農業所得只佔平均農家所得21%。加上農業人口老化,農業似乎逐漸被邊緣化。但相對的,國家的糧食安全卻是得仰賴國內農業生產,矛盾的情況在全球鬧糧荒的今日,更需被檢視。

 台大農學院院長陳保基,日前在一場期許新政府的演講中呼籲,政府應立即訂定糧食自給率的目標。他表示,過去政府在處理糧食供應與糧價,一直在穩定物價以及尊重市場機制間徘徊,導致問題一再發生。

 他預估,放眼未來15年,糧食短缺、糧價高漲的問題還會存在,政府應明確訂出目標後,逐年提高自給比率,然後再依目標訂出有效利用農地資源的策略,給農地一個好的生產環境。

 氣候安全 維持糧價穩定關鍵
 台大全球變遷中心主任柳中明日前提議,不論溫室氣體減量成效如何,都不能改變氣候已在改變這個事實。全球暖化的後果包括海平面上升、生態系變遷、水資源變遷、糧食穩定困擾、公共衛生的挑戰。

 柳中明認為,氣候攸關國家安全,光有溫室氣體減量法並不夠,必須成立「氣候安全法」,成立氣候安全基金作為國家保險,才能因應如糧荒這類的災難。

 對窮人來說,氣候變遷不再只是電視畫面中出現的冰山溶解、北極熊無家可歸、或科學家預言幾萬年後人類將如何如何這種遙不可及的預言,而是攸關生存的的吃飯問題。

 這波糧荒不會輕易落幕,全球各地的糧產地區若再有天災,恐將會把糧食價格推升至天價。對已許久不受重視的台灣農業而言,這或許是一個發展的契機,但對於廣大的消費者來說,而便宜食物的時代,將是留在上個世紀僅供追憶的片斷。

 (本文同步發表於台達綠色編輯台)

【參考資料】
FAO 2008 "ASIA PACIFIC FOOD SITUATION UPDATE"
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